近年来，我国基本公共服务体系不断完善，但城乡基本公共服务均等化仍存在不足。推进城乡基本公共服务均等化是保障和改善民生的重要举措。在此背景下，本文探讨了城乡基本公共服务均等化的理论基础与内涵，分析了其面临的困境与成因，并提出打造“县域+特色小镇”协调发展模式、构建“制度改革+多元协调”双轨推进机制、加强组织保障和健全社会治理体系等优化路径，为提升城乡基本公共服务质效提供了有益参考。

　　中国特色社会主义进入新时代，我国经济社会发展成就显著，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中城乡之间的不平衡性仍然存在。新时代推进城乡基本公共服务均等化，不仅是对马克思主义公平正义理论的深刻践行，更是保障和改善民生、实现共同富裕的必然要求。

城乡基本公共服务均等化的理论基础和概念界定

理论根基

　　马克思主义经典著作中的公平正义的思想，为新时代推行城乡基本公共服务均等化提供了理论依据。

　　一是生产与分配的关系。马克思认为生产决定分配，分配对生产有反作用，消费资料的任何一种分配都不过是生产条件本身分配的结果，而生产条件的分配则体现生产方式本身的性质;恩格斯也指出，社会生产力水平和社会总产品的丰富程度决定了分配方式。二是政府在分配公平中的作用。马克思主义认为，公平是有条件的、相对的，强调政府对“社会总产品中被扣除的部分”进行合理分配，以保障城乡居民享受到优质高效的公共服务，进而实现社会公平正义。三是公平分配的社会历史性、阶级性。恩格斯指出，“这个公平则始终只是现存经济关系的或者反映其保守方面、或者反映其革命方面的观念化的神圣化的表现”。

概念界定

　　“公共服务”的概念源于19世纪德国学者阿道夫·瓦格纳(Adolf Wagner)的思想。1912年，法国公法学家莱昂·狄骥(Leon Duguit)首次对公共服务作出了较为系统的定义。他认为公共服务是指“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动”。

　　《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确定义了基本公共服务和基本公共服务均等化的基本概念：基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。

城乡基本公共服务均等化取得的成效

　　城乡基本公共服务均等化是缩小城乡差距、保障和改善民生的内在要求。新时代以来，我国在基本公共服务领域持续发力，人民生活全方位改善，社会事业改革创新深入推进，已建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系。

　　其一，基本公共服务制度日益健全。我国建立了基本公共服务清单制，出台了国家基本公共服务标准。同时，一系列关系人民群众基本生活保障的重大制度安排也逐步建立健全。

　　其二，城乡居民生活水平逐步提升。如图1所示，改革开放以来，我国城乡居民人均可支配收入均呈稳步增长态势。2003年“统筹城乡经济社会发展”战略提出后，城乡居民收入差距逐渐缩小。新时代以来，城乡居民生活水平改善速度进一步加快。

　　其三，城乡基本公共服务差距有所减少。在教育方面，2024年我国普惠性幼儿园22.10万所，占全国幼儿园的87.26%;义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女1308.83万人。在医疗方面，城乡基本医疗服务均等化加速推进，全国医疗卫生机构床位数从2010年的4786831张增加到2023年的10173727张，数量上翻了一番。

图1 改革开放以来城乡人均可支配收入情况
（图片来源：作者自制）

城乡基本公共服务均等化面临的困境

　　中国特色社会主义进入新时代，党和国家对乡村建设进行了重点部署，在多重政策的综合作用下，我国城乡基本公共服务均等化取得了显著进展，但仍存在公共服务短板弱项，区域间、城乡间、人群间的基本公共服务均等化水平尚待进一步提高，着重体现在教育、医疗、社会保障等方面。

城乡基础教育发展失衡

　　我国持续出台政策以提升农村基础教育水平，如加大经费投入、招募特岗教师等。资源倾斜一定程度上提升了农村基础教育水平，但城乡基础教育发展仍然存在较大差距。由于长期形成的城乡二元结构，经费投入、师资队伍、课程资源、教育质量监测与评价等“软件”要素仍向城市高度集聚，导致城乡基础教育在办学理念、师资水平、课程实施深度和学生综合素养等维度上差距依然显著。

城乡医疗资源配置不均

　　城市医疗体系汇聚了优质设备、高端人才和完善的配套设施，形成了从预防保健到疑难病症诊治的完备医疗服务网络;农村医疗卫生条件则相对薄弱，基层医疗机构设备陈旧、专业人才流失现象突出，配套的公共卫生服务体系也不够健全。因此，农村医疗服务水平与群众多层次健康需求之间仍有较大提升空间。

城乡基本公共服务非均等的成因

　　享有基本公共服务是公民的基本权利，更是社会公平正义的重要体现。然而，城乡基本公共服务非均等是多重因素长期叠加作用的结果，主要包括：城乡经济发展水平存在差距、制度保障功能尚不健全、政策执行过程存在偏差。

城乡经济发展水平存在差距

　　经济基础决定上层建筑，区域经济发展水平决定本区域基本公共服务的层次与结构。近年来，城市以大工业生产为主导，生产力水平较高，社会总产品丰富，基本公共服务更完善;相比之下，农村主要依赖小农经济，生产力相对落后，社会总产品较少，基本公共服务的物质基础较为薄弱。经济发展总体水平偏低，这不仅延缓了农村基本公共服务发展速度，还直接影响到教育资源、医疗资源等农村基本公共服务的有效供给。

制度保障功能尚不健全​

　　当前城乡公共服务发展不平衡，与制度保障完善度存在差距：一是城乡公共服务统筹规划与资源配置制度待统一，受二元结构影响，城乡规划、资源投入未完全一体化，农村相关领域投入较城市需加强;二是财政与事权匹配机制需优化，基层政府公共服务责任较重但财力支撑不足，公共服务投入增速、结构适配性及农村占比需提升;三是绩效评价与问责机制需细化，现有机制需强化服务质量、居民满意度导向，补充城乡差异化标准，加强绩效与责任衔接。

政策执行过程存在偏差

　　我国基本公共服务领域已形成较完善的顶层设计，但政策落地环节的执行效能仍有提升空间，具体体现在：一是政策制定与实施间存在时间间隔，部分政策对当前问题的响应速度需加快;二是部分地区受资源配置、人员培训等条件影响，政策执行力度需进一步加强;三是少数地区在政策落实中，对实施难度较大、短期成效不明显的公共服务项目，推进进度需提速;四是政策传导多以“自上而下”单向模式为主，公众需求表达与反馈机制需优化，以更好衔接政策供给与城乡居民实际需求。

新时代推进城乡基本公共服务均等化的对策建议

　　在新时代背景下，推进城乡基本公共服务均等化是实现共同富裕、促进社会公平正义的关键路径。通过打造“县域+特色小镇”协调发展模式、构建“制度改革+多元协调”双轨推进机制、加强组织保障和健全社会治理体系等途径，可加快城乡基本公共服务均等化进程，切实缩小城乡差距，让城乡居民共享发展成果。

打造“县域+特色小镇”协同发展模式

　　首先，大力发展县域经济。一是强化县域经济核心引擎作用。依托县域资源禀赋与产业基础，培育主导产业集群，重点发展农产品加工、绿色能源、文旅融合等特色产业，通过税收优惠、土地保障等政策，吸引城市资本、技术、人才等要素下沉。二是加大县域基础设施建设投入，完善交通、通信、公共服务网络，提升县域对农村地区的辐射带动能力，推动城乡资源要素双向流动与优化配置，为乡村振兴与新型城镇化双目标的实现提供坚实经济支撑。

　　其次，激活特色小镇发展动能。一是立足小城镇衔接城乡的区位优势，结合政策导向与地方特色，围绕历史文化、生态旅游、新兴产业等方向，精准定位特色小镇发展主题。例如，山西省培育了以数字经济为特色的太行电商小镇、以三产融合为特点的“香菇小镇”和“荷花小镇”、以历史文化为主的大阳晋风晋貌特色小镇等。二是设立专项扶持资金，鼓励社会资本参与特色小镇建设运营，促进城乡要素平等自由流动。三是引导农民向特色小镇集中就业、居住，配套建设保障性住房、技能培训中心，降低劳动力转移成本。四是积极承接城市产业梯度转移，打造产业配套基地，推动形成县域与特色小镇产业互补、功能衔接的发展格局，为城乡基本公共服务均等化奠定坚实的物质基础。

构建“制度改革+多元协调”双轨推进机制

　　首先，加快破除城乡二元结构壁垒。深化户籍制度改革，建立以居住证为载体的公共服务供给机制，确保农村转移人口在就业、教育、医疗等领域与城镇居民享有同等权益。同时，完善城乡统一的要素市场体系，建立土地、劳动力、资本等要素自由流动的制度框架，破除要素配置的城乡分割格局，推动资源向农村地区倾斜，激活乡村发展活力。

　　其次，深化财政体制改革。优化中央与地方财政事权和支出责任划分，健全常态化、稳定的中央对地方转移支付增长机制，提高中央及省级财政在教育、医疗等关键领域的支出占比，重点保障农村欠发达地区基本公共服务投入。建立动态调整的政府间成本分担机制，根据不同公共服务项目的属性和区域经济差异，科学划定各级政府的支出责任，确保财政资金精准高效配置。

　　再次，推进城乡制度统筹整合。持续深化公共服务领域制度改革，在巩固城乡医保、养老等制度整合成果的基础上，加强城乡规划体系衔接，建立“多规合一”的空间规划管理机制，消除城乡规划矛盾冲突。同时，强化教育、医疗等资源的统筹配置，建立城乡学校结对帮扶、县域医共体等机制，推动优质资源下沉，缩小城乡服务水平差距。

　　最后，构建多元供给格局。制定社会力量参与公共服务的准入清单和支持政策，通过政府购买服务、特许经营等方式，引导企业、社会组织、慈善机构等多元主体参与养老托育、文化服务等。建立多元化供给质量评估体系，加强对社会主体服务质量的动态监管，推动形成政府主导、社会协同、公众参与的公共服务供给新模式，满足群众多层次、个性化需求。

加强组织保障和健全社会治理体系

　　首先，坚持党的全面领导。在推进城乡基本公共服务均等化的过程中，坚持党对城乡基本公共服务均等化工作的统筹协调，强化组织保障，提升基本公共服务保障能力。各级党委应牵头制定适合本地区的具体政策或行动计划，推进城乡基本公共服务均等化，并列出较为详细的基本公共服务清单，明确责任分工和时间节点。同时，加强对基层干部的政策培训和能力建设，提升资源统筹配置效率，确保政策落地见效。

　　其次，完善考核监督机制。出台相应的监督和考核机制，根据各地方基本公共服务均等化建设的实际情况，将关键衡量指标及重点项目纳入政府目标考核，以提升基层政府的服务效能。同时，加强各级党委对城乡基本公共服务均等化文件精神的学习，将提供基本公共服务视作履职尽责的重要任务。

　　最后，创新社会治理体制。一方面，健全需求识别机制，通过入户调研和问卷调查等方式，精准掌握农村居民最迫切的公共服务需求，科学确定服务范围和项目内容，分年度落实财政投入，避免无效供给;另一方面，推进数字技术赋能公共服务，充分利用数字平台，提升资源配置速度和效率。例如，搭建远程教学、远程医疗、就业公共服务等数字平台，提升资源配置效率和服务可及性，让农村居民共享数字红利。

　　城乡基本公共服务均等化是一项长期系统性工程，需久久为功。上述建议为解决城乡基本公共服务均等化提供了可行路径。未来，城乡基本公共服务均等化这一目标的实现仍有赖于政府、企业及社会的协同发力。随着制度改革深化和惠民政策落地，城乡公共服务差距将逐步缩小，城乡居民的获得感、幸福感、安全感必将持续提升，为实现共同富裕筑牢民生根基。

　　终审：魏文源

　　监审：王彦臻

　　编校：董卫娟