摘要：乡镇政府在农村公共物品的供给体系中处于非常重要的位置，要解决目前农村公共物品供给中存在的供需失衡、缺乏协同和差异化供给不足等问题，传统乡镇政府就必须向有为乡镇政府转化，建构起有为乡镇政府主导的多元供给主体合作治理机制。

　　曼瑟尔·奥尔森在1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中提到，如果个体不受组织内强力规则制约的话，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”^[1]。由于存在着“搭便车”“机会主义”等市场固有的缺陷，以个体利益最大化为目标的“理性经济人”不会自动地提供能够使整体利益最大化的公共产品，从而导致市场失灵和公共产品供给出现短缺。理论和实践都证明，要想破解这一市场机制难以解决的问题，需要充分发挥和依靠政府的作用。

乡镇政府在农村公共物品供给中的位置和作用

　　我国以户(家庭)为主的农业生产组织形式不利于形成规模经济效益，农业经济分散、生产周期较长且利润较薄，农村社区或集体组织无力自主承担诸如道路、水利、种子、农业机械、病虫害防治等农村经济社会发展所必需的公共物品和公共服务，政府就成为主要的供给主体。从新中国成立至今，我国农村公共物品供给制度的变迁基本可以划分为三个阶段，其与农村生产组织形式的变迁是紧密相关的。作为基层行政组织，乡镇政府的权威源于国家与农民的双重认同。作为一级基层政府，为保障和支持农业发展，乡镇政府应集中有限资源提供诸如技术密集型的农村公共物品;在加强自身建设的同时，积极配合上级政府和协助村级组织提供限于乡村内部或超出乡镇范围的农村公共物品。在农村公共物品供给中，乡镇政府诚然应负其责，但也需要有合理边界。村级组织或农村能够自行提供的公共产品和公共服务，政府就要避免“越俎代庖”，而应将关注点放在其无法自行提供的公共物品和公共服务方面。长远而言，这样才更有利于乡村振兴过程中农村民间组织的培育和发展。从信息对称的角度看，由于乡镇政府便于掌握所辖区域内农村社会的真实情况，因此能够提供符合当地需求和相对优质的公共物品和服务。对我国这样一个具有广阔范围，经济发展和农民收入存在较大区域差距的国家，公共物品的差异化供给就是一个必然的选择。同时，仅仅依靠政府一对一的传统供给模式已经很难满足农村对公共物品和公共服务日益增大的需求和不断提高的要求，公共物品的多元主体供给已经成为必然。目前，市场供给、社会组织供给、农民自行供给等农村公共物品的制度外供给方式才刚发展，还很不够，亟需政府的支持和引导。政府适度有效的监管和协调对保证公共物品供给质量和效益意义重大^[2]。

农村公共物品供给存在的问题

　　在统筹城乡融合发展和推进城乡基本公共服务均等化水平进程中，农村公共物品供给仍然存在着供需脱节、多元主体与多样化供给之间缺乏有效协同等诸多现实和结构性问题。主要体现在：一是农村公共物品供需不对称，缺乏前瞻性规划。农村公共物品供给应根据现代农业发展、乡村建设、农民生活的实际需要加以动态调整，要有一定的前瞻性。但实践中供需错配和脱节等结构性失衡问题突出。“软”公共物品的供给远远落后于需求，诸如乡村图书馆、影院等文化设施较为匮乏，科技成果转化应用、农业技术培训、信息获得等耗资大、见效慢的设施和服务更是欠缺。二是多元供给主体之间有效协同不足。我国农村公共物品供给主体包括各级政府、企业、集体组织、社会组织、乡村精英和农民等，各主体的供给内容不同。尽管供给主体范围的扩大需要一个利益协同机制增强多元供给主体的内生动力。但当前农村公共物品多元供给主体之间协同乏力，政府、市场、第三部门、集体经济组织、农民等供给主体之间的信息共享和优势互补未能有效实现。比如，尽管公共财政用于“三农”的投入不断增长，但资金整合力度不够，公共物品产权边界不清，导致市场主体参与供给的激励不足。三是多样化供给方式缺乏协同创新。从供给方式看，农村公共物品有政府直接供给、政府购买结合私人供给、政府补贴结合私人投资、俱乐部方式供给和自愿供给等多种方式。各有其供给边界和优缺点。农村公共物品的可持续供给必须寻求多样化供给方式的协同创新，找到不同参与主体的供给均衡点，在体现公平和效率原则下实现各主体之间的利益契合。在当前的供给实践中，如何在农村公共物品供给的不同环节依据公共物品的具体特性选择和创新相应的供给方式?如何通过有效适应和满足市场多元供给主体发展要求满足农民对公共物品日益增长的需求?基层政府仍有很多工作要做。比如创造良好的市场环境、鼓励民间资本投资、丰富间接供给方式、形成多元化投资主体和多样化融资渠道、引导农民民主协商、加大村民自治组织参与供给的力度等。

传统乡镇政府向有为乡镇政府转变的必要性

　　乡镇政府处于我国五级政府行政体制的最低层级，是国家政治和行政权力延伸到农村的组织基础。长期以来，乡镇政权建设和乡镇机构改革都是党中央推进体制改革的重要抓手。2005年乡镇机构改革以来，伴随城乡经济社会的快速发展，依然存在着职责交叉、权责脱节等问题，基层政府无法有效全面履职，经济社会发展的速度和质量难以保证，服务群众的能力和水平难以提升。十九届三中全会以来，中央进一步深化乡镇机构改革和构建简约高效的基层管理体制的战略举措，为乡镇行政管理体制改革确定了方向和原则^[3]。

　　基于服务型政府视角乡镇政府职能定位的转变，不是要建立一种“小政府、大市场”的基层治理格局，而是要根据农业、农村和农民生产和生活的实际发展变化，建设一个更加有为的乡镇政府。这种发展变化不仅要求乡镇政府职能的转变，而且对其高效科学履职提出新的挑战。服务型政府视角下，乡镇政府在履行职责时存在多重困难，究其原因，一是乡镇政府干部队伍人员素质参差不齐，一些干部缺乏综合施策和宏观思维能力，导致职责不清晰、工作效率低下。二是干部意识滞后，缺乏创新性和前瞻性。作为基层国家行政机关，乡镇政府是党和国家政策在基层的组织者和实施者，其工作服务的对象是基层群众。这种桥梁和纽带作用意味着乡镇工作不适合通过行政命令来强制性推行。在长期的基层工作实践中，乡镇干部要适应和尊重当地的风俗习惯和文化传统，以群众喜闻乐见的方式开展工作和完成任务，其履职方式随着乡镇政府职能定位的变化需要不断调整和规范。除了乡镇工作的特殊性，乡镇干部发展前瞻性和创新性的思想观念不足，容易导致政策认知不清、职权错位、工作思路单一等意识滞后问题。三是经济基础薄弱，财政创收能力差。现代公共财政理论和服务型政府实践下要求乡镇政府是农村公共物品的提供者、协调者和监督者，其资金来源由起初的“自下而上”转变为国家财政专项支出。但乡镇政府仍然需要统筹乡村公共基础设施的日常维护、后期管理保护和公共物品项目的组织协调等费用，从而面临履职的经济条件制约。主要表现在四个方面：第一，资金来源不足。在一些经济发展不平衡的地区，乡镇财政创收能力较弱，中央或地方政府的转移支付成为主要的收入来源，转移支付额度往往不高，难以有足够的资金开展民生建设和公共物品项目。第二，财政收入有限。乡村区域广阔，对公共物品的投资需求很大。但受到诸如地方特定财政政策、产业结构单一等因素制约，乡镇政府的财政压力大。第三，地理位置偏远，缺乏便捷的交通。一些交通不便或偏远的乡村地区，基础设施建设成本较高，物流运输费用增大。比如农村医疗，由于地理位置偏远，人才配置和医疗资源短缺，医疗水平和设备远比城市落后。第四，产业结构单一。很多乡村地区的经济发展仅限于农业和极少的工业企业，没有足够的资金来支撑公共物品项目的建设。

　　乡镇政府是国家治理体系中的关键环节。其职能定位和履职效果既关系到党和国家战略决策的贯彻落实，又与广大农民生产生活的切身利益息息相关。随着乡村振兴战略的全面推进，农民对美好生活的向往日益增加，乡镇政府的职能定位也发生了重大变化。主要包括以下方面：一是公共物品提供者的角色。政府不仅是监管者，而且还是公共物品的主要提供者。具体而言，乡镇政府应关注解决群众最为关心的问题，提供和完善诸如学校、医院、养老、技能培训和职业培训等农村公共设施和公共服务，促进农村经济发展和社会进步，提高农民的生活水平和幸福感，推动基层社会治理现代化。二是公共物品协调者的角色。乡镇政府必须改变原有的以社会稳定为主的乡村综合治理思维，实现从管理到服务的转变，优化整合和加强管理公共资源，通过跨部门和跨地区合作实现公共资源的优化利用和公共物品的高效提供。三是公共物品监督者的角色。在乡村振兴战略实施和共同富裕实现进程中，大量的财力、物力通过转移支付和专项帮扶流向农业、农村和农民。随着乡镇政府的职责从管理转向服务，在提供公共物品过程中，就必须加强对公共物品质量的监管和评估，促进公共物品的规范化和标准化，提高公共物品的透明度和可信度，以维护民生福祉^[4-5]。

乡镇层面多元合作治理下农村公共物品的有效供给

　　尽管乡镇政府最能够了解农民的需求偏好和需求意愿，是中央和省级政府各项农村政策的具体执行者和实践者，对乡村振兴战略的顺利实施起着关键作用。但受限于财政和治理能力缺乏，乡镇政府无法独自提供农村所需的公共物品。因此，建立一个由乡镇政府主导，统筹农村社会组织、企业和农民个体(农户)等各类主体的农村公共物品多元供给机制就势在必行^[6]。

　　由政府单向的“自上而下”供给决策很大程度上会导致农村公共物品供给在内容上的结构性失衡，究其原因在于没有在初始环节获取准确的农村公共物品的需求内容和需求数量偏好。因此，提升农村公共物品供求匹配度的关键在于构建一个完善的“自上而下”与“自下而上”相结合的供给决策机制。一方面，要提高农民的组织化程度，充分了解和尊重农民对公共物品的需求偏好。农民不是公共物品的被动接受者和消费者，基层政府不仅要建立能够让农民直接主动地表达需求偏好的渠道，而且要畅通村“两委”、专业合作社、社会组织和农村精英等间接信息反馈渠道，以保证后期供求结构均衡和避免资源浪费。另一方面，要提升政府公信力，切实回应农民需求。政府通过构建需求回应的制度流程，开展农村公共物品供给的满意度调查研究和进行科学排序，避免出现形式主义、官僚主义的问题。要真正发挥多元主体协同供给效用，就需要构建基于需求表达、供给决策以及融资、生产、绩效评估、监督问责等不同阶段和环节有效的激励约束机制，从制度上破解当前农村公共物品多元供给主体激励不足和协同乏力的困境。一方面通过合理降低准入门槛，充分激发多元主体的积极参与和共同推动潜力，彰显人民主体性;另一方面在维护农村公共物品社会属性和共享属性的同时，实现多元供给主体之间的利益协调，体现发展成果的共享性。农村公共物品的有效供给有赖于乡镇层面的多元合作治理，要推进政府机构改革和完善政府官员政绩考核指标体系，转变政府职能，充分发挥社会主义民主政治优势，为多元主体协同供给提供良好的政治生态;进一步建立健全以“三治融合”为核心的现代化乡村治理体系，统筹利用乡村治理资源，挖掘提高乡村社会资本水平，促进农村公共物品多元供给主体之间合作治理的达成^[7]。

　　参考文献：

　　[1]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁,等,译.上海:上海人民出版社,1995.

　　[2]刘建芳.农村公共产品供给中的乡镇政府责任研究[D].长春:东北师范大学,2017.

　　[3]卜宪玺.持续深化乡镇机构改革 提升基层治理现代化水平——以新乡市为例[J].行政科学论坛,2022,9(12):6-10.

　　[4]蔡翼飞,黄跃,李轶璠.乡镇政府职能弱化关系城乡融合发展成色[J].宏观经济管理,2020(09):63-65.

　　[5]王媛,信裕熹,姚远.基于新公共服务视角乡镇政府行政职能改进方式探究[J].山东农业工程学院学报,2023,40(04):68-73.

　　[6]王成利.《农村公共产品供给中的乡镇政府责任研究》简评[J].中国行政管理,2021(09):160.

　　[7]夏午宁.农村公共产品供给结构：历史回顾、现实困境及未来进路[J].农业经济,2022(10):23-25.

　　安徽省社科创新课题“安徽省乡村振兴中公共物品供给与村乡两级治理模式创新研究”(项目编号为2021CX099);巢湖学院科研启动项目“全面实施乡村振兴战略的支撑体系研究”(项目编号为KYQD-201902)阶段性成果。

　　编校：董卫娟

　　网络：柳绣华

　　监审：原琳娜

　　终审：魏文源