农村人居环境整治提升是一项庞大的系统性工程，资金需求量大，需要协同多元主体，拓宽资金渠道。本文以激活社会资本参与农村人居环境整治提升积极性为切入点，聚焦当前社会资本参与农村人居环境整治提升的现实困境，重构引导、支持社会资本下乡的优化路径，以实现要素自由流动、利益格局均衡、市场有效主导、政府合理引导的乡村治理长效局面。

现实背景

　　整治提升农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关促进农民共同富裕和农村社会文明和谐。农村人居环境整治提升是一项系统性工程，需要庞大的资金支持。基础设施与公共服务设施的巨额资金投入，既需要财政支持，更需通过市场化手段和金融创新，带动社会资本参与。自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，历次中央农村工作会议均指出，以产权制度和要素市场化配置为重点，鼓励引导工商资本参与乡村振兴。2022年4月，农业农村部、国家乡村振兴局联合印发《社会资本投资农业农村指引(2022年)》，明确了国家鼓励社会资本投资的13个重点产业和领域，农村人居环境整治(领域)为其中之一。但目前全国的普遍性现状是，农村人居环境整治提升主要依靠政府推动，来自“市场”的社会力量总体薄弱。因此，如何将社会资本引进来、留下来，就成为农村人居环境整治提升中的一个重点和难点。

　　2025年是实施“十四五”规划与“十五五”规划的承上启下之年，也是推进乡村全面振兴的关键之年。乡村振兴面临的最大问题是资金循环的障碍，如果无法拓宽资金渠道，形成市场化的投资逻辑，就无法促进乡村可持续发展，实现乡村真正的振兴。引入社会资本参与乡村振兴，不仅可以弥补财政投入的不足，还可以带来先进的市场经济理念、管理和技术，缩小城乡差距、促进区域一体化发展。本文以此为切入视角，聚焦农村人居环境整治提升领域，全面探究社会资本参与农村人居环境整治提升的现实困境，并提出具有可操作性的优化路径，为地方政府破解农村人居环境整治提升中的资金循环障碍、助力乡村全面振兴提供借鉴参考。

现实困境

项目回报低，与社会资本的趋利属性相冲突

　　农村人居环境整治提升投入高、收效慢、低回报，多为公益性、基础性的民生项目，与社会资本的逐利属性相违背。从市场化的投资逻辑角度，任何投资都要有利润，才能将社会资本引进来、留下来，这也从侧面反映出政府部门对农村人居环境整治提升项目的收入点思考不足，尚未形成用商业逻辑推进环境治理项目的工作思维。以某农村人居环境整治提升项目政府专项债券发行为例，创收营利点匮乏，仅包括“在部分设施设备上张贴广告，获取广告收入”和“跳过项目本身，从更高维度长远考虑，即当把一个地区的环境打造好后，再通过商铺出租等市场化运作赚取可持续收入”两条收入途径。没有丰厚而稳定的预期回报作为项目营销点，自然难以吸引到“逐利”而行的社会资本目光。此外，多数农村人居环境整治提升项目的规模偏小、利润微薄，对资金雄厚的专业化公司缺乏吸引力。

财政支撑相对有限，难以吸引社会资本的目光

　　近年来，从中央到地方都在大力推进农村人居环境整治提升工作，加快和美乡村建设，但农业农村的弱质性十分明显，投资周期长、风险高、回报率低等因素造成社会资本参与积极性不高。吸引社会资本进入，需要强有力的财政支持。若财政补贴力度不够，则很难吸引社会资本的目光，即便社会资本进行了前期投入，也会因经济收益不乐观等原因放弃后期追加投入。而现阶段地方财政普遍面临较大压力，很难追加补贴资金，因而陷入难以调动社会资本参与的困境。

配套保障有待加强，资本下乡需闯关破障

　　政策支持是调动社会资本参与的“强引擎”。目前，阻碍社会资本下乡的障碍诸多，包括人居环境基础设施建设用地指标不足、部分用地性质存有争议、用水用电保障不充分、税费减免项目偏少、融资贷款难度较大、村庄建设项目审批要求较高等。对此，很多地方尚未构建起破除上述障碍壁垒的配套政策体系，也缺乏有效的激励机制调动社会资本参与积极性。

统筹协调力度不强，部门间“协而难同”

　　农村人居环境整治提升工作覆盖面广，涉及职能部门多。虽然各地基本成立了农村人居环境整治提升领导小组(办公室设在农业农村局或乡村振兴中心)，但统筹力度有所欠缺，且缺乏部门之间有效的协同合作机制，工作合力不强。例如，社会资本有意愿参与的农村人居环境整治提升项目，由于缺乏完善的项目推进机制与规范化流程，存在牵头部门单独发力、个案推进的现象。

群众参与度不高，影响社会资本投资回报

　　农村居民既是农村人居环境整治提升的参与主体，也是受益主体，他们的意识、行为在很大程度上影响着农村人居环境整治提升的效果，以及社会资本的投资选择。目前，农村群众的参与度不够，主动性、积极性不高，主要原因包括：一是农村“空心化”严重，留守村民大都文化水平不高且观念保守，经济也不富裕，不愿将时间和资金投入农村人居环境整治提升。以某畜禽粪污资源化利用项目为例，政府通过引入社会资本集中处理农村粪源污染，形成的沼气液进行还田再利用，但面临的问题是，种植户不愿意花钱购买沼气液，即使政府补贴部分费用，他们依然选择购买传统的化肥农药。部分受访村民认为，沼气液是废弃物，应当无偿供农户使用，也有村民对沼气液的还田成效存有疑问。二是农民现代环保意识薄弱，主体意识缺位，加之以前政府部门对农村人居环境整治提升工作大包大揽，部分村民养成了“干部辛苦干，我在旁边看”的惰性思维。三是农村人居环境整治提升项目的后续管护机制不完善，导致一些农村人居环境不仅没能持续改善，还引发了二次污染问题，影响了群众参与人居环境整治提升的信心。四是基层环保执法难，执法取证难，对于发现的污染问题难以查源追溯;执法尺度难拿捏，一些污染者收入低难以负担修复治理费用等问题，导致执法偏软，村民违法成本低，更难以调动村民参与农村人居环境整治提升的积极性。五是社会资本大多来自企业、社会组织等外来主体，由于信息不对称和缺乏信任基础，其很难直接与当地村民建立关联，无法动态及时掌握当地村民需求，存在“孤立式”参与、群众动员面窄等问题。

历史“欠账”较多，掣肘社会资本参与

　　“欠账多、任务重、压力大”是农村环境治理领域的标签性特征，也是掣肘社会资本参与的重要原因。以某县农村污水处理为例，由于农村地下管网设施普遍落后，管网覆盖面不广，进水量太少，导致污水处理厂建成后无法正常营运，最终沦为“白天晒太阳、晚上晒月亮”的“面子工程”和“形象摆设”。如果要修缮地下管道，费用极其高昂，比新建一座污水处理厂的投入还大，基本造价高达每公里40万～50万元，巨额的治理成本让社会资本望而却步。此外，由于农村人居环境整治提升工作任务重、考核严，一些部门为了完成现阶段的考核，而忽视了农村人居环境整治提升的长效管理。例如，新设电线电缆本该全部入地，由于经费不足，只能选择在空中架设电缆。

优化路径

深挖收入点和利润空间，提高项目包装质量

　　一是做好项目规划的“外延式”拓展。摒弃“就环境整治说环境整治”的工作思维，以积极扩大有效投资为出发点，对农村人居环境整治提升项目规划做“外延式”拓展。在项目可研阶段充分发挥部门联动、政企互通作用，将与农村人居环境整治提升相关联的产业布局绘制到一张蓝图中，积极做大投资体量。二是强化对项目收入点的研究谋划。农村人居环境整治提升项目中，除部分纯公益性质(无收益)的项目外，还存在有一定收益的公益项目和具备经营属性的项目，应加强对后两类项目建设的研究，从土地收入、财政补贴、广告营销等多维度挖掘收入点和利润空间，精心谋划包装项目。三是探索与关联性项目的组合捆绑。用好用足各类政策性金融工具，将农村人居环境整治提升项目(尤其是公益性项目)与其他关联性较强的政府投资项目捆绑组合。例如，与农村公共卫生建设项目相关联，或与乡村振兴项目、乡村休闲旅游项目、乡村生态环保项目等打包组合。

创新投融资机制，形成多元化投入格局

　　一是增加地方财政配套投入。在统筹用好中央和相关专项资金的基础上，地方政府要加大配套资金投入力度，争取将农村人居环境整治提升基础设施建设和运行资金纳入财政预算安排，积极争取地方政府债券资金用于符合条件的农村人居环境整治提升建设项目。同时，加强对财政支农资金的整合与统筹利用，创新财政支农方式，进一步发挥涉农资金的杠杆撬动作用。二是积极引导社会资本参与。鼓励社会资本以项目总承包、PPP合作等方式参与农村人居环境整治提升，为相关企业争取优惠政策。建立吸引成功人士返乡建设机制，以乡愁为纽带，会同公益机构举办公益论坛、开展公益项目，引导社会和企业通过捐资捐赠、结对帮扶等方式参与农村人居环境整治提升，表扬一批有代表性的优秀企业和个人。三是鼓励村集体经济、村民筹资投资。盘活利用闲置集体资产，优先用于建设环保基础设施。统筹安排土地增值收益及村庄整治所获得的占补平衡指标收益，引导集体经营性收入用于设施设备日常维护支出。逐步探索建立农户付费的合理分担机制，大力推广“政府出一点、集体补一点、群众筹一点”的管护经费保障模式。

强化政策支持举措，推动资本下乡扩面提质

　　一是破除壁垒，清除阻碍要素下乡的各种障碍。健全农村人居环境整治提升相关设施建设用地、用水用电保障、税收减免和融资贷款政策，在土地指标安排上优先保障农村人居环境整治提升设施建设用地，农村人居环境整治提升小型设施用地可参照设施农用地管理，简化农村人居环境整治提升设施建设用地手续，落实村庄建设项目简易审批有关要求。二是搭建平台，建立优质项目动态管理库。培育、筛选投资收益好、市场化程度高的农村人居环境整治提升基础设施建设和运行管护项目，建立优质项目动态管理库，重点引导和调动社会资本参与。在经营性项目推进中，帮助企业搭建交易平台，打造绿色品牌，提升品牌溢价，助力社会资本在项目中实现循环“造血”。三是精准赋能，建立正向激励机制。创新政府支持方式，采取以奖代补、先建后补、特许经营、贴息、担保等多种方式，鼓励企业和个人投资农村人居环境整治提升项目。持续加强与高校的交流合作，建立乡村振兴工作站，将高校育人和社会服务工作紧密结合，为参与农村人居环境整治提升项目的企业提供理论指导和专业支持。

建立健全协同机制，服务项目建设筑坦途

　　一是加强部门协同，促项目落地。重大项目可视情况成立协调委员会，从主要责任部门抽调人员，负责协调各部门的公共服务和要素保障工作，畅通联络渠道，确保信息共享，实现齐手共抓、联动同行，促进社会资本进驻项目早日落地落实。二是实行专班行动，推进项目进度。视项目情况成立工作专班，按约兑现优惠政策和承诺事项，完善供地等要素协调保障机制，破解项目前期推进、报建审批等方面的制约瓶颈;主动深入项目一线，抓实薄弱环节，挂图作战抢速度，确保项目履约率、开工率、资金到位率达标。三是完善管护机制，抓项目长效。按照“建管一体”的要求，坚持先建机制、后建工程。在项目规划设计阶段，明确设施管护主体、管护责任、管护方式、管护经费来源等。在项目竣工验收时，同步验收管护机制到位情况。建立起有制度、有标准、有队伍、有经费、有督查的农村人居环境设施运营和管护长效机制，确保项目长期发挥效益。

引导激励农民参与，激发农村人居环境整治提升内生动力

　　一是强化宣传引导，培养农民主体责任意识。广泛宣传农村人居环境整治提升成效，积极做好政策解读，引导群众更好理解、支持和拥护农村人居环境整治提升工作，营造“改善环境，人人有责”的浓厚氛围。着力提升引导教育的针对性和实效性，从“供给侧”入手，根据不同乡村在环境整治方面的差异性需求，围绕老百姓最急切、最需要解决的环境问题，突出重点、分类施教，并结合村规民约、积分活动等多形式激发农民群众参与的积极性和主动性。二是建立紧密合作的利益共赢机制，激励农民全方位参与。支持村级组织和农村工匠带头人等承接农村人居环境整治提升小型工程项目。鼓励社会资本采用“农民+合作社+企业”“农民入股+保底收益+按股分红”等利益联结方式，与农民建立稳定合作关系，让社会资本和农民共享收益成果。三是培育农村环保组织(企业)，提升农民的组织化参与水平。引导农民或农村集体经济组织依法成立各类农村环保组织或企业，带领农民学习短期可见效的“小”“微”技术，吸纳农民承接本区域农村人居环境整治提升和后续管护工作，提升农民的组织化参与水平，并以政府购买服务等方式支持环保组织(企业)发展壮大。四是发展壮大集体经济，留住能参与治理的主力军。立足乡村资源禀赋，因地制宜、因村施策，大力发展乡村优势产业，做优做强集体经济，让更多的农村青壮年能够在家门口就业，在乡村参与家乡建设，成为农村人居环境整治提升的主力军。

全面清查“旧账欠账”，健全环境治理监管机制

　　一是开展专项行动清“旧账”、补短板。依托乡村建设信息采集摸排行动等契机，全面梳理农村人居环境整治提升工作的“旧账欠账”，针对常年存在的突出问题，组织人力物力开展集中攻坚，推动重点区域、重点领域、重点问题的加速解决，确保整一处净一处、干一处成一处。二是整治薄弱环节寻根溯源查隐患。加大巡查执法检查力度，开展“乡镇吹哨，部门报到”的农村环境污染防治专项执法行动，着力发现农村人居环境整治提升工作中的短板难题，对薄弱环节追根溯源，对涉污违法行为严厉打击，全力排除整治隐患。建立定期督导、通报、评比的长效机制，将乡镇干部的奖惩考核与环境治理深度捆绑，实现压力传导，防止环境问题再次反弹。三是利用信息化技术手段提升监督效能。借助信息化平台(如乡村建设监测平台)、无人机等智能监控手段，动态识别环境污染问题，拉网式航拍整改情况，实时回传影像反馈，大幅提升监督工作的效率和精准度。

　　终审：魏文源

　　监审：李如洁

　　编校：王文娟