理论基础与研究框架

多中心协同治理理论

　　多中心协同治理理论是治理理论的创新，源自多中心治理理论和协同治理理论的结合，强调多元治理主体、资源联合共享、平等对话协作、治理权威多样等内容。多中心意味着公共事物的治理存在多个主体，政府在其中扮演中介角色，主要是制定制度框架和行为规则，强调政府、市场和社会力量共同参与决策分配。协同治理理论的核心概念是系统协同和平等合作，主要强调政府、企业、社会组织、公民多元主体间建立合作伙伴关系，通过信息对话和资源共享的方式，共同承担责任、制定并执行规则、平等参与公共事务治理，各主体在治理过程中相互合作，发挥协同效应，进而达到治理的最大效能。

　　多中心治理理论本质上强调非政府组织和公民参与公共事务治理，通过政府与社会组织的合作与竞争，共同参与决策分配以解决社会问题。协同治理理论强调的多元治理主体、子系统协同合作、共同制定规则的核心与多中心治理理论本质一致，为两个理论的交叉融合提供依据。多中心协同治理理论主要关注多元治理主体的协同与合作，将政府、政党、社会力量和公民作为社会治理的主体，各主体通过对话协商、资源共享的方式，共同构建弹性化协作治理网络，以平等的关系参与社会治理。多中心协同治理理论的核心特点是治理主体多元化、平等性和协作性，治理权威多元性和利益目标的公共性。

基于多中心协同治理理论构建社会工作参与农村社区治理的框架

　　社会工作以政府购买服务的形式参与农村社区治理，致力于完善农村社区服务，培育农村居民自治能力。乡镇社工站依托以党建为核心的“一核多元”农村社区治理模式，在党组织支持下，以合作协商和共享资源的方式与乡镇政府、社会组织、农村居民共同进行农村社区治理。但社会工作参与农村社区治理呈现出弱协同、少参与、非专业、短时效、缺人才等问题。

　　文章依据多中心协同治理理论，从多元主体、协同合作角度出发，剖析社会工作协同参与农村社区治理的具体问题及原因，构建理念协同与行动协同并存的治理路径，提升社会工作参与农村社区治理的效能。文章划分了三类农村社区治理主体——农村两委、社会力量、农村居民，以此界定相关核心主体，分别是农村社区党支部委员会、农村社区居委会、乡镇社工站、社会组织、农村居民骨干。其中农村社区党支部委员会、农村社区居委会为社会工作参与农村社区治理提供政策依托、资源支持、价值引领;社会工作以专业服务、资源链接、建立关系等方式参与农村社区治理，塑造和培育农村居民骨干的参与意识、参与能力，孵化农村社区自组织，提升农村社区自治能力。

表1 社会工作参与农村社区治理的多元主体

　　明确社会工作参与农村社区治理的多元主体及关系，构建理念协同、行动协同双轨的农村社区治理模式。理念协同是在党组织的核心引领下，从价值引领、平等合作、居民需求三个方面塑造共同的治理理念，为社会工作联结多元主体建立协作网络提供理念支撑，促进多元主体平等协商、主动合作。在共同观念指导下，以乡镇社工站为核心采取协同行动，通过与各主体建立协同联系，发挥相应的专业服务、拓展资源、培育孵化组织的功能，联动多元主体协同参与农村社区治理，优化社会工作参与农村社区治理的协同路径。

图1 社会工作参与农村社区治理的协同路径(图片来源：作者自制)

社会工作参与农村社区治理的问题分析

社会工作呈现弱协同与少参与

　　乡镇社工站以政府购买服务形式进入农村社区开展服务，以乡镇政府提供的项目资金为支持，依赖党组织和村委会的资源及关系，为农村居民提供公共服务、福利服务并补充民政服务，聚焦农村居民的日常生活问题，针对农村居民参与社区治理的相关服务较少。以政府提供的项目资金作为主要支持，政府在资金、资源、关系上处于主导地位。一方面，在项目制模式下，乡镇社工站的服务目标、服务内容及服务成效需要获得基层政府的认同，乡镇社工站在参与农村社区治理中处于弱势地位，与乡镇政府和村委会在服务中处于领导与被领导关系，呈现行政依附现象，难以主动发挥联动功能。且乡镇社工站虽以合法身份进入农村社区，但村居委会、农村居民、社会慈善力量对其认可度较低，导致乡镇社工站对农村社区及社会资源联动有限，无法协调多元主体参与农村社区治理。另一方面，社工以提供服务的方式参与农村社区治理，在实务中主要为农村居民开展便民服务、生活服务、救助服务等，针对提升农村居民参与治理意识、培养农村居民参与治理能力、培育居民骨干、孵化农村社区志愿组织等有关农村社区治理的服务较少开展。同时，社工要额外承担行政性任务及繁杂的文书工作，开展专业服务的时间被压缩，难以农村社区治理。

农村社区治理服务形式化与有限性

　　社会工作服务嵌入农村社区服务之中，在提供服务过程中受到乡镇政府、村委会的行政干预，导致社工非专业服务增加。因此，社工以行政任务为目标、以结果为导向进行农村社区治理服务，在服务中出现敷衍了事、积极性不高、任务式活动等现象，无法满足农村居民参与农村社区治理的需求，难以切中农村社区要害问题。一方面，社工在开展农村社区治理相关的服务活动时，因其人力、资源、专业能力和农村社区的限制，多开展固定形式的服务活动，缺乏专业的个案活动和小组活动，且服务内容较为单一，多提供环境卫生、公共设施和社区文化等方面的服务，未考虑农村社区现实情况和农村居民对参与治理的具体需求，不可避免使社会工作服务流于形式。另一方面，农村社区与乡镇社工站是合同关系，双方明确规定服务、评估和时间等要求，在保障农村社区治理服务质量的同时,相应也出现有关服务因其时限性而无法持续深入的问题。社工在合同范围内，着眼于短期治理服务成效，并没有兼顾农村居民参与农村社区治理的能力提升和长期发展，服务缺乏长效性，限制社会工作持续参与农村社区治理。

专业社会工作人才匮乏

　　乡镇社工站承接的政府购买服务项目有限,其可用的资源和经费并不充足，难以吸纳更多专业社工。此外，大部分一线社工待遇低、工作量大，且社工激励晋升制度不完善，专业社工人才流失率较高，社会工作专业人才在数量上相对较少，质量方面也有待提升。在入驻农村社区的社工站中，持证社工人才数量有限，主要是农村社区工作人员和服务人员在大量服务实践中转化为半专业社工，由于培训时间短且不系统，缺乏提供专业服务的能力，因此乡镇社工站参与农村社区治理的效果难以发挥。此外，社工为农村居民提供服务，既要具备专业能力解决服务对象的问题，也要具有管理能力，管理乡镇社工站及项目运行。同时，需要建立关系的能力，与党组织、农村居委会、农村社区自组织、农村居民建立持续合作关系。通才社工对农村社区治理有促进作用，由于社工人才有限，通才社工更是少之又少。

社会工作参与农村社区治理的优化路径

社会工作参与农村社区治理的理念协同

　　农村社区治理的核心主体包含党组织、农村居委会、乡镇社工站、农村社区自组织及农村居民。这些治理主体的目标、动机、文化精神可能并不是一致的，需要协同各主体的治理理念。

　　首先，农村社区治理主要是解决农村居民关注的问题，推动农村社区发展。参与农村社区治理的核心主体应以“居民需求为先”，要优先考虑农村居民的需求，有针对性的提供农村社区服务。农村居民具有个体差异性，需求多且繁杂，党组织、农村居委会和乡镇社工站需要为农村居民分类，与农村居民、自组织协商各类人群的需求优先级，逐渐满足农村居民的多样化需求。

　　其次，以党建引领农村社区治理，各治理主体以党组织作为共同的价值引领。党组织发挥党员先锋模范作用，加强自身思想政治教育和公共服务的奉献精神，通过各种平台和形式将其延伸到农村居民。

　　最后，农村社区各治理主体要以平等协作的思想，积极参与、共同协商农村社区治理问题。农村社区治理主体要建立以农村居民需求为先、党建价值引领、平等合作关系的治理理念，为农村社区多元中心协同治理塑造理念基础。

社会工作参与农村社区治理的路径协同

　　在治理理念协同的基础上，建立多元主体利益网络、整合各种资源保障治理服务、完善社工人才发展机制，优化社会工作参与农村社区治理服务的路径。

　　建立多元主体利益网络，助推农村社区治理合力。乡镇社工站以党组织为领导，应主动同党组织建立联系。社工要做到主动上门，与农村社区党委负责人经常联系，争取更多服务支持。在开展农村社区治理服务中，借力党组织的资源和政策支持,将服务落实到农村居民身上，并接受党组织的监督和评估。乡镇社工站入驻农村社区，与村委会建立合作伙伴关系。村委会是乡镇社工站开展服务活动的重要媒介，为社工提供农村居民信息，帮助社工同农村居民联系。同时，乡镇社工站凭借专业性，指导村委会服务活动并培训相关工作人员，提高农村社区服务水平,达到互利共赢的期望。乡镇社工站与农村居民发展互助关系。社工为农村居民提供所需的服务，并鼓励农村居民积极参与服务活动，指导农村居民建立服务小组，培育农村居民骨干和农村社区志愿组织参与治理。由骨干成员带动其他农村居民参与治理，让农村居民从治理服务被动接受者转变为主动参与者,甚至是相关服务的提供者。乡镇社工站与社会组织在提供服务方面共享农村社区资源，在专业服务中可建立合作共享关系。乡镇社工站联合社会组织人才及资金资源，面对农村社区居民开展更多有关农村社区治理的服务，促进农村居民参与治理的意识和能力提升。

　　整合资源保障服务供给，提升农村社区治理效果。资源整合与链接是社会工作参与农村社区治理的重要职能，保障农村社区治理相关服务的供给。社工协助乡镇政府整合农村社区治理相关政策资源，如农村教育、医疗卫生、农村低保、农村经济扶持等政策，逐步拓展农村社区治理服务的范围，满足农村居民参与农村社区治理的多样化需求。社工应发挥资源链接的作用，引入社会组织和高校资源，丰富社会工作参与农村社区治理服务的内容和形式。在资金和人才支持下，结合农村社区特色设计社区治理项目，如留守老人照料、留守儿童管护等，增强治理服务的针对性和实效性;建设农村社区信息公众号，连通政务网、互联网等平台，提供服务预约、信息发布、意见反馈等功能，提高治理服务的便利性。社工要充分调动社区资源，邀请农村居民和村干部参与社区需求调研，了解农村居民在参与治理中的困惑和期望;指导农村居民成立议事会，让农村居民参与社区治理的决策过程，培训农村居民“自我治理”的意识和能力;培育农村社区内部志愿组织，促进社区内部自发开展社区治理相关服务。有效提升农村社区治理服务的效果，推动社会工作参与农村社区治理服务的长效化发展。

　　完善社工人才发展机制，形成农村社区治理循环。社会工作参与农村社区治理的核心服务提供者是社工，只有加强农村社工人才队伍建设，才能真正实现农村社区治理服务的良性循环和可持续发展。乡镇社工站增加资金来源，拓展社工人才数量。乡镇社工站在政府购买服务基础上，发挥社会工作专业优势，主动与本地企业、慈善机构等建立合作关系，吸引社会资本投入农村社区治理相关服务，形成稳定的资金支持链，聘用更多社工人才。乡镇社工站完善社工人才制度，吸纳并留住社工人才。乡镇社工站应设置合理薪酬制度，调整一线社工的薪资水平，为农村社区社工提供稳定的报酬;提供社工职业发展通道，增设不同层级的社工职位，为优秀社工提供晋升机会;增加社工福利待遇，如社会保险、健康体检、文化团建等，提高社工工作满意度，降低社工人才流失率。乡镇社工站加强专业培训，提升社工专业能力。定期组织农村社工教育培训，开展社工专题讲座、技能培训课程、经验交流活动等，提高社工的专业知识和实践能力。建立“一对一”帮扶，鼓励有经验的社工带教新入职的社工，通过实战经验的传授，提高社工专业服务能力，也要鼓励社工不断自我提升，定期评估和反馈，以促进专业水平的提高。

　　国家提出构建共建共治共享的基层治理共同体，积极推广“一核多元”的社区治理模式，完善基层社区治理体系。基于此背景，文章提出从多中心协同治理的视角，结合社会工作专业功能，促进农村社区多元治理主体平等协作、共同参与农村社区治理，为解决社会工作参与农村社区治理中面对的问题提供新的分析角度。文章引入多中心协同治理模式作为理论基础，分析农村社区治理的核心主体，分别是党组织、农村居委会、乡镇社工站、社会组织、农村自组织及居民，深入分析社会工作与核心主体的相互关系及作用，构建社会工作参与农村社区治理的协同优化模式。基于以上核心主体，提出多中心协同治理路径。分析社会工作参与农村社区治理的不足之处，以多元主体理念协同为指导，构建以社会工作为行动核心的关系网络及行动路径，促进社会工作参与农村社区治理的效能提升。

　　编校：郭欢

　　网络：吴飞飞

　　监审：侯欣怡

　　终审：魏文源