县域是国家治理的基础单元，“十五五”时期我国发展环境面临深刻的复杂变化，县域成为推进以人为本的新型城镇化战略的重要载体，因地制宜发挥县域资源禀赋和比较优势、完善县域治理体系、提升治理能力，对推动新型城镇化建设、实现中国式现代化与高质量发展、全面建成社会主义现代化强国而言，具有重要的理论和实践意义。基于此，本文针对大城市周边县域、专业功能县域、农产品主产区县域、生态功能区县域和人口流失县域进行分析，提出县域城镇化需遵循基本经济规律，并结合自身资源禀赋和比较优势，实现差异化发展;同时，相关部门要构建科学考核评价体系，设置差异化考核指标。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调“深入推进以人为本的新型城镇化”“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”“提升产业支撑能力和公共服务水平”，为县域发展提出了全新课题与时代挑战。作为连接国家与社会、城市和乡村的关键节点，县域已然成为探索城乡融合发展新路径的重要突破口，受到社会各界的广泛关注。

　　县域是基层治理的核心部分，在推进城镇化与乡村振兴协同发展中具有不可替代的战略地位，兼具重要的理论研究价值和广阔的实践创新空间。学界对此已展开诸多探讨：罗必良(2025)基于“制度—空间—治理”的分析范式，深入阐释了县域在推动城乡融合发展进程中的关键性作用;孔祥智等(2022)选取全国五个典型地区开展研究，从城乡要素配置、产业互动发展和公共服务供给三方面总结优秀实践经验，明确指出县域内城乡融合具备广阔发展前景。此外，还有学者聚焦县域治理体系演变及效应、县域竞争机制、县域经济的发展模式等议题展开论述，充分印证了县域研究的重要价值。在此基础上，本文针对不同类型县城的城镇化过程开展针对性分析，提炼其中的共性规律，以期为全面实施分类推进县城城镇化战略提供理论支撑与实践参考。

县域的特质

　　县域作为连接城市与乡村联动发展的核心枢纽节点，不仅具有深厚的历史延续性，更在国家公共政策体系中占据独特的结构性地位，蕴藏着广阔的发展空间与潜力。

县域是我国国家治理中的关键“节点”

　　县域兼具城镇与乡村双重空间属性，相较于上级政府，县域能够直接对接群众，落地政策、破解民生难题，是国家治理体系的“神经末梢”，也是城市与乡村融合发展的重要衔接点。县城作为距离农村最近的城市载体，是当今城乡人口流动、要素互通的重要中转站。与此同时，县域还是我国改革发展的前沿阵地，各类“试点县”和“示范县”探索实践，为县域高质量发展提供了重要参照与路径借鉴。

县域发展呈现多样性和复杂性

　　我国县城数量众多、各具特色，在自然禀赋、区位条件、历史积淀、发展阶段等方面存在明显差异，县域发展呈现出鲜明的多样性和复杂性特征。过去，部分县域在发展建设中，曾出现“千城一面”、盲目扩张、产业雷同、资源错配等问题，其症结在于忽略了县域发展的地域特殊性。

分类推进新型城镇化的理论线索

　　县域间资源禀赋差异，直接导致比较优势分化，进而催生发展路径的多元差异。从《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》到《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》)，“因地制宜”和“分类施策”始终是推进县城城镇化的核心要求。分类推进既是落实国家战略的关键抓手，也是开展差异化引导的重要实践工具。本文依据《意见》精神，并结合具体案例，对我国县域做出如下分类。

大城市周边县域

　　大城市周边县域的资源禀赋表现为区位优势、功能承接和空间拓展。这类县城临近大城市、大市场，降低了通勤与物流成本，信息传输效率高。此类县城在发展过程中可与中心城市战略相呼应，承接中心城市的部分职能，属于中心城市人口外溢和产业延伸的空间。

专业功能县域

　　专业功能县城以产业集聚发展为主要特征，依托先进制造、商贸流通、文化旅游等特色领域形成比较优势;此外，还包括承担公共服务、边境贸易等特殊功能的边境县城，这类县域同样强调其特色经济和支柱产业的支撑作用。

农产品主产区县域

　　农产品主产区县域以优质农业基础为核心资源禀赋，比较优势集中于农业生产与农产品加工领域。作为国家粮食安全的战略支撑阵地，农产品主产区县域肩负着保障国家粮食供给的重任，因此其发展路径必须深度契合国家粮食安全战略，全力确保中国人的饭碗始终端稳、端牢。

生态功能区县域

　　生态功能区县域以优良生态环境为核心资源禀赋，比较优势聚焦于生态旅游、生态种养、绿色加工等生态相关产业。生态功能区县域在推进县域城镇化过程中，必须恪守“绿水青山就是金山银山”的发展理念，严守生态保护红线，全力筑牢区域生态安全屏障。

人口流失县域

　　人口流失县域呈现出明显的人口持续净流出、比较优势逐步弱化的显著特征。人口流失县域在推进城镇化进程中，需坚持底线思维，以盘活存量资源为核心抓手，同时立足本地资源禀赋，精准培育接续替代产业，稳步推动县域经济转型提质、可持续发展。

路径探索

大城市周边县域——协同与提升

　　1.规划与功能协同

　　县级政府作为县域治理的行政核心，需推动县域发展规划与中心城市发展规划有机衔接、深度协同，主动将县域规划融入都市圈总体规划体系，找准自身在都市圈产业链分工、综合交通网络、生态保护格局中的定位。在产业引入与建设过程中，县域需充分对接都市圈产业发展现状，避免重复建设与同质竞争，重点培育与中心城市错位互补的特色功能，努力打造成为中心城市不可或缺的卫星城。

　　2.基础设施建设同城化

　　大城市周边县域通过优先推进市域(郊)铁路、快速路等交通基础设施建设，实现与中心城区的快速通勤，为两地人员流动、资源互通、功能衔接搭建快捷通道。同时，县域可通过合作办学办医、建立分校分院，或引入中心城区优质公共服务资源等方式，提升县域公共治理能力和服务供给水平，切实增强群众获得感、幸福感，持续缩小与中心城区的发展差距。

专业功能县域——聚焦与升级

　　1.产业链与县域功能双升级

　　推动主导产业的转型升级，是激活县域经济内生动力、提升县域发展核心竞争力的关键路径。县域需立足自身产业基础，积极引导主导产业向研发、设计、品牌、销售等价值链高端环节延伸。例如，制造业县域重点发展工业设计、供应链金融等生产性服务业，赋能制造业提质增效;文旅特色县域可深耕文创开发、休闲度假、康养旅居等新业态，丰富文旅产业内涵。产业转型升级离不开配套设施支撑，这对县域功能的升级也提出了要求。县域应围绕主导产业从业人员的需求，建设专业化配套设施、打造高品质生活环境，以优质的软硬件条件吸引并留住人才。

　　2.品牌化与特色化塑造

　　产业的品牌化与特色化塑造，以及对产业风险的防控，是推动主导产业稳定升级、实现县域长效发展的重要抓手。城市IP建设通过将产业品牌与城市品牌深度绑定，把产业竞争优势进一步转化为辨识度高的县域标识符号。文化建设部门可以在县域公共空间与生活场景中融入产业文化元素，推动产业特色从经济领域延伸到生活领域，让产业文化成为展示县域形象的“可视名片”。

农产品主产区县——保障与融合

　　1.强化农业服务核心功能

　　农产品主产区县的比较优势在农业生产与农业产品加工领域。在城镇化推进过程中，相关部门需统筹经济发展与农业生产的关系，增强对农业发展的服务支撑功能。县域可重点建设农业综合服务中心，集聚农业科技研发、技术推广、种业培育、农产品检验检测、数字农业平台等核心功能。应坚持科学布局、分类指导，将提升农业综合生产能力作为首要发展任务，整合政策、资金、土地、基础设施等各类资源，优先建设现代农业体系，推动一二三产业深度融合，持续增强县域对农业生产要素、人口的虹吸能力。

　　2.推动城乡要素双向流动

　　农产品主产区县因缺乏大规模制造业带动的非农就业岗位与人口聚集效应，大量进县城居住的农民并未完全切断与土地的联系，可能在城乡间经常性往返，这一特征恰恰为城乡要素双向流动提供了天然动力。乡镇基层政府可以积极引导城市资本有序下乡，规范社会资本投资方向，重点支持其参与现代农业、田园综合体、乡村旅游等业态建设。同时，着力搭建返乡创业服务平台，在县城布局设立创业园区、产业孵化器等载体，有针对性地吸引农民工、大学生返乡创业，为县域发展注入内生动力。

生态功能区县域——转化与适度

　　1.严格保护、点状开发

　　《全国主体功能区规划》明确要求，对重点生态功能区范围内的各类开发活动进行严格管制，引导城镇建设与工业开发集中布局、点状开发。在支持重点生态功能区严守生态底线的前提下，适度开发利用特色生态资源，合理发展适宜性绿色产业。为此，生态功能区县域必须加强对重点生态功能区的保护与修复工作，严格划定并严守生态保护红线，进一步提高生态环境准入门槛;依托生态上的要素禀赋，重点发展旅游业和循环经济等业态，推动生态资源向绿色经济比较优势转化，在实现生态产品价值增值的过程中稳步提升城镇化质量。

　　2.强化财税支持

　　重点生态功能区所在县域提供的生态产品具有很强的正外部性，能够有效提升社会整体福利。充分彰显生态产品的内在价值的关键在于健全完善与之匹配的财政转移支付机制。因此，相关部门需要加快构建中央统筹、省负总责、市县抓落实的生态补偿转移支付机制，一方面定向援助与精准帮扶重点生态功能区的特色产业发展，努力实现生态保护补偿全覆盖;另一方面完善规范化的产业财政转移支付制度，优化县域产业平衡基金、补偿基金运作机制，用以调节不同县域经济因产业定位与产业类型不同带来的收入差距与发展差距，最终实现生态保护与经济发展的协同共进。

人口流失县域——适应与提质

　　1.控制人口流失规模和节奏

　　人口流失在部分县域已成为难以逆转的趋势，为缓解人口流失现象，县域应首先解决民生问题，推进公共服务集中化供给与流动化覆盖。一方面，整合县域内分散的学校、卫生院等公共服务资源，推动资源向核心区集聚，建设一批规模适度、质量优良的综合性服务载体(如九年一贯制学校、区域性医疗中心)，以集约化布局提升公共服务的供给效率与品质;另一方面，针对偏远地区散居居民的需求，配备流动服务车开展巡回服务。同时，县域应保障“底线公平”原则，优先确保养老金、低保、基本医保等社会保障网坚实有力，并建立特别关注留守儿童、空巢老人、残疾人等特殊群体的关爱服务体系，通过精准施策、精细服务，切实保障重点人群的基本权益，以有温度的民生保障留住人心。

　　2.挖掘潜力打造特色产业

　　“强县必先兴城，兴城必先兴产”揭示了县域发展的本质规律。人口流失县域因产业根基薄弱、竞争力不足而难以吸引人口集聚。要推动人口流失县域转型发展，核心在于立足资源禀赋与产业基础，精准培育特色优势产业，强化政策资源倾斜，完善要素保障体系，深度挖掘县域资源潜力;同时把握产业发展新趋势，积极培育新产业、新业态，以产业振兴激活县域城镇化发展内生动力，构建人口与产业良性互动的可持续发展格局。

分类推进县域城镇化的启示

县域城镇化的发展要符合经济发展规律

　　县域城镇化要尊重市场主导与政府引导的协同作用，需以市场机制为基础，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，避免行政干预导致的资源错配。同时，政府应聚焦规划引导、公共服务供给和制度保障，如在基础设施、教育医疗等领域补足短板，为产业发展和人口集聚创造良好环境。县域应依托现有产业基础，推动传统产业转型升级，培育新兴产业，形成特色产业集群，以产业吸引人口、留住人口;同时，关注人口流动规律，合理引导农业转移人口市民化，完善住房、社保等配套政策，确保人口城镇化与产业城镇化同步推进。

建立科学考核评价体系，发展差异化考核指标

　　一方面，相关职能部门根据县域功能定位设置差异化考核指标，推动构建多维综合评价体系，统筹考量经济发展质量、民生改善成效、生态保护水平、文化传承活力等核心维度指标，避免单一GDP导向;同时引入第三方评估与群众满意度调查机制，切实保障考核评价的客观性与公信力。另一方面，相关职能部门根据县域发展阶段和外部环境变化，建立定期评估和动态调整机制，优化考核目标和政策支持方向。对成效显著的县域给予政策倾斜和资金奖励，对进展缓慢的地区加强指导帮扶，将考核结果与干部选拔任用、资源配置挂钩，激励地方政府创新作为，形成各县“比学赶超”的良好氛围。

　　终审：魏文源

　　监审：王莉娟

　　编校：牛勇雯