摘要：第一书记制度是乡村振兴背景下国家力量推进乡村治理的有效制度创新。现基于嵌入性治理理论，结合鲁西南H村实际，从制度嵌入、组织嵌入、关系嵌入以及文化嵌入四个方面系统分析第一书记参与乡村治理的实践逻辑，并针对其存在的资源限制与信任危机、任期时限、内生动力培育迟滞等问题，提出强化多元主体的利益均衡机制、完善第一书记离任交接制度、明晰第一书记权责边界、强化村庄自治能力培育等优化建议。

问题的提出

　　改革开放以来，随着城镇化、市场化的加速推进，乡村治理的复杂性及变动性与日俱增。面对治理权威消解、治理规则缺位、治理资源匮乏等多重危机，第一书记制度通过选派优秀干部担任驻村第一书记，将外部力量注入与乡村内生动力激活相结合，成为国家治理体系向基层延伸的重要制度创新。

　　目前，学术界对驻村第一书记参与乡村治理进行了丰富研究，认为驻村第一书记驻村对村民自治产生了实质影响^[1]，显著促进农户创业^[2]，有效推进乡村全面振兴^[3]。基于实证观察，学者们发现驻村第一书记通过赋权、经营、动员三大驱动型统合机制，激活乡村政治、经济、行动潜力^[4]，形成具有目标黏合、资源黏合、利益黏合等特征的农村基层治理结构^[5]。总体来说，学术界对于驻村第一书记参与乡村治理的研究已较为丰富，但驻村第一书记作为外来力量何以提升乡村治理能力?如何进一步优化改善?这些问题尚需借助实证分析进行深入探索。

　　作为社会科学领域的核心理论之一，嵌入性治理理论主要探讨个体、组织或经济活动如何嵌入社会关系网络及制度环境中，强调社会结构与经济行为之间的相互依存性。第一书记制度作为国家主动介入农村以推进治理有效的创新机制^[6]，正是嵌入性治理理论在乡村治理中的具体实践。本文以鲁西南H村为例，探查驻村第一书记参与乡村治理的实践逻辑，分析存在问题并提出优化建议。

H村驻村第一书记参与乡村治理的实践逻辑

　　H村位于鲁西南，共270户910人，全村耕地面积480亩(约0.32平方千米)左右，人均土地仅半亩(约333.34平方米)之多，主要种植小麦和玉米等传统作物。该村虽处于镇中心地带，但长期陷于发展困境。其一，治理主体能力薄弱与治理体系缺失并存。村党支部现有的33名党员中，60岁以上成员占比近八成，且近十年未吸纳新生力量，导致组织活力衰退。其二，基础设施与公共服务双重匮乏。H村道路、水利、电力等方面规划不足，长期缺乏维护和更新，无法满足村民日常生活需求和现代农业需求，其三，产业形态单一且发展动能衰竭。村集体收入很大程度上依赖土地承包，而该村的手套加工厂又因成本攀升、渠道受限等因素使其收入逐渐缩减，使得H村的年人均收入仅为9700元左右。

　　基层组织涣散、经济基础薄弱与发展规划失序的叠加效应，使H村成为当地市委组织部第一书记重点帮扶对象。2018年5月，经组织选派，L书记进驻该村，并通过制度嵌入、组织嵌入、关系嵌入、文化嵌入的实践逻辑逐步扭转治理困局，在一定程度上实现了激活组织活力、促进乡村治理变革的发展目标。

制度嵌入

　　制度嵌入是指驻村第一书记通过制度化方式融入农村基层自治场域，实现国家治理体系与乡村社会的联结。一方面，与第一书记制度配套的政策，为驻村第一书记嵌入乡村、参与乡村治理提供了合法来源和制度基础。同时，制度作为正式规则与非正式规则的集合，对驻村第一书记形成一种天然约束作用，从而规范驻村第一书记行为。另一方面，驻村第一书记是各部门遴选出的骨干力量，兼具派出单位代理人与国家政策执行者的双重身份，其驻村履职行为须遵循派出单位的制度性规范及国家治理的政策导向，这些行为往往带有正式规则的特点，从而对村干部及村民形成持久的影响。为了实现第一书记制度的真正嵌入，H村所在地组织部门明确规定驻村第一书记由派出单位与村所属县、乡镇党委共同管理，并通过一系列制度安排为驻村第一书记参与乡村治理提供保障机制。

组织嵌入

　　组织嵌入指两个互不隶属的组织场域间，通过制度性互动实现结构整合，从而改变目标组织运行机制或功能形态的动态过程。一般来说，驻村第一书记文化素质相对较高、思想先进且接受过专业培训，加之，“外来人”属性使其不易产生“私心”，因此赢得了村干部和村民的信任与追随。由此，驻村第一书记通过传递政策方针的方式，发挥党和国家在基层社会治理中的组织导向作用，为乡村注入新的活力。自L书记派驻至H村以来，他致力于完善组织架构与制度设计，提高党员干部素质，规范党员行为，强化党员管理，并规范党建工作制度;注重培育和发展后备力量，积极发展中青年党员;培养服务群众的意识，建立党员干部坐班制度，并完善村级民主决策与监督机制。这些措施显著提升了基层党组织的组织力、凝聚力和战斗力，有效促进了乡村治理水平的提升。

关系嵌入

　　关系嵌入是指行为及其主体关系的嵌入，在社会关系网络中体现为人与人的链接。一是内部关系嵌入，即驻村第一书记运用行政资源和情感联结，与村“两委”和村民形成利益相关的治理共同体。一方面，L书记通过建立工作联系卡等制度调动村干部工作积极性，与村“两委”建立支持型协作关系，重构乡村治理体系;另一方面，调研吸纳村民治理意见，统筹建立志愿服务队，完成传统乡土网络与现代治理体系的耦合重构。二是外部关系嵌入，即驻村第一书记推动外部资源输入并整合转化为内生发展力量，建立乡村治理的多主体协同治理机制。L书记凭借派出单位的支持，为H村争取资金和产业项目，设计发展规划，为乡村发展提供制度性支持与保障。同时，依托驻村第一书记岗位积极动员、吸引爱心企业、公益组织等参与H村发展治理，通过社会资本重构传统村落与现代社会的价值链接，构建新型的乡村服务供给共同体。

文化嵌入

　　文化嵌入是指文化与特定环境、社会结构、经济条件等外部因素相互作用的过程。在H村，村民普遍文化教育水平不高，文化教育资源稀缺，文化生活也相对单一，这些因素阻碍了乡村文化发展。由此，L书记通过建设农村书屋、打造村庄文化墙、规范村规民约、开展文艺下乡、引进外部资源等措施引领文化嵌入，以此重塑乡村价值观念，推动乡村文化发展，进而激发乡村内生型力量，加快实现乡村治理能力现代化进程。

H村驻村第一书记参与乡村治理的困境

外来资源有限与内部信任危机的双重束缚

　　驻村第一书记有效帮扶离不开派出单位及社会对驻村第一书记的大力支持，但由于地区经济能力差异，派出单位优势不一等诸多因素，致使驻村第一书记面临着外来资源有限的困境。实践中，多数驻村第一书记派出单位资源、时间有限，限制了驻村第一书记参与乡村治理、开展帮扶工作的限度。此外，作为外来群体，驻村第一书记嵌入乡村会遭受村庄熟人社会的排外现象。加之，任期有限，村民对其能否推动乡村发展持怀疑的态度，降低了驻村第一书记领导的权威性。驻村第一书记的到来还会改变村庄原有利益格局，同原生治理精英的利益冲突，成为驻村第一书记参与乡村治理的行动壁垒。

第一书记任期制度对治理持续性的冲击

　　第一书记制度的运行需要依靠一系列具体机制，确保为其运行提供必要的制度规范和保障。如何保障驻村第一书记离任后，乡村治理的稳定性和持续性问题，是一项重要难题。乡村治理的持续性有助于增强乡村治理的信任度和认同感，促进乡村社会的持续发展。当地出台的政策文件明确规定，驻村第一书记驻村时限为两年，要求驻村第一书记在两年内完成驻村帮扶各项工作，而对如何保障驻村第一书记离任后乡村治理的持续性问题没有具体规定，H村所属县、乡政府也没有补充举措，导致驻村第一书记与村党支部书记交接问题较多，进而降低了乡村治理的持续性。

外生力量对乡村内生动力培育的滞碍

　　驻村第一书记嵌入乡村治理模式，是一种利用外生力量对基层社会进行治理的有效手段。但乡村治理体系不完善、资源匮乏等局面，对乡村内生动力的培育造成阻碍。一方面，治理体系的不完善、治理结构的不健全、治理能力的不足，使得乡村治理缺乏有效的制度规范和机制保障。加之，群众参与集体行动的积极性较低，乡村治理缺乏群众基础。村“两委”班子过分依赖驻村第一书记的引领作用，导致村“两委”和村民产生依赖性，消解了内生型发展动力。

驻村第一书记参与乡村治理的优化路径

强化多元主体的利益均衡机制

　　身为“外来人”的驻村第一书记，要想得到村民的认可和信任，就必须深入群众内部，遵循“从群众中来、到群众中去”的工作原则，积极作为，构建良好关系网络，以带动村庄实现“强村富民”的蝶变。一方面，驻村第一书记应以村干部为支点，积极组织召开相关会议，尽快融入乡村。同时，以走访慰问老党员、村民代表、孤寡老人、脱贫户的形式打通群众通道，再以实地调研村庄的方式了解村庄发展难题，牢牢把握民生所向，掌握群众关系脉络。另一方面，驻村第一书记需要积极作为，为村庄谋发展，为村民谋出路，通过改善村容村貌、增加集体收入的方式来赢得村民的认可和信任，构建干群良好关系网络，建构多元主体的利益均衡机制。

完善驻村第一书记离任交接制度

　　一方面，完善驻村第一书记离任交接制度。首先，围绕村级“事、财、物”等内容编制《驻村第一书记离任交接书》，最大程度细化交接的内容。其次，规范驻村第一书记交接程序，严格实行“一人一档”，确保交接过程的透明和公正。此外，对于仅靠档案难以完成交接的基层组织建设方面的复杂工作，设立三个月的工作交接期，通过驻村第一书记与村党支部书记的双向互动，加强乡村治理的持续性、稳定性。另一方面，建立长期帮扶关系。驻村第一书记具备较高的政治素养，并且通过两年的驻村实干经历，可显著增强其为民服务和推动乡村发展的能力。对于那些希望继续担任驻村职务的干部，党和政府应当给予支持，促进驻村第一书记与村庄之间建立稳固的长期帮扶机制，持续为乡村的繁荣发展和村民的福祉贡献自己的力量。

明晰第一书记权责边界

　　驻村第一书记要厘清角色定位，时刻保持头脑清醒，正视村民利益与国家治村理念相矛盾的事实，引导双方化解矛盾。驻村第一书记应积极主动与村“两委”互动联系，构建乡村治理和谐局面。此外，要明晰驻村第一书记与其他村干部的权责边界，明确区分驻村第一书记与村党支部书记的职能、权力与责任划分，避免出现两者认知混乱的局面。通过给予驻村第一书记一定的自由裁量权，以调动驻村第一书记参与治理的积极性、灵活性，建构以监督建议权为主的权力清单，充分保障驻村第一书记的权力落到实处。同时，通过细化责任清单，明确工作重点，助力驻村第一书记更好地发挥才能，以解决乡村的关键难题，达到事半功倍的效果。

强化乡村自治能力培育

　　第一书记驻村帮扶成效的持续存在，往往离不开派出单位的大力支持及乡村自治能力的提升。派出单位应加强对第一书记驻村的资金、项目支持力度，通过设立驻村第一书记专项资金平台，引进外来资本的力量，缓解驻村第一书记驻村帮扶资源有限的局面。与此同时，驻村第一书记应不断强化村“两委”班子建设，提升村干部素质，通过开展业务能力培训、组织学习先进乡村治理经验等方式，培育出自治能力较强的内生治理主体。此外，加大对乡村内生社会精英的培养力度。通过培育内生的社会精英，使其参与到乡村治理中来，以带动村民参与乡村治理的积极性和主动性。

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　　[4]张丹婷.驱动型统合：政党统合驱动乡村共治的一个理论阐释——基于全国98位“第一书记”典型案例的扎根研究[J].地方治理研究,2024(01):28-40+79.

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　　[6]许晓.从结构断裂到“双轨一体”：第一书记制度下的乡村治理变迁——基于鲁西北D村驻村帮扶的个案研究[J].求实,2022(02):67-83+111.

　　终审：魏文源

　　监审：李保燕

　　编校：李晓亚

　　网络：吴飞飞