摘要：在中国式现代化进程中，城乡关系的协调发展是国家长治久安的重要议题。县镇村一体化发展作为推进城乡融合的关键路径，其成效直接影响城乡差距的缩小和区域协调发展。文章以广东省云浮市为例，探讨基于公共服务融合视角的县镇村一体化发展模式及其对城乡融合的推动机制、挑战，进而提出对策建议，以期为全国类似地区提供城乡融合发展的有益借鉴与启示。

　　在中国式现代化进程中，城乡关系的协调发展成关乎国家长治久安和人民幸福安康的重要议题，业已成为实现区域均衡发展和乡村振兴的重要战略。随着我国城乡一体化战略的深入实施，县镇村一体化发展已成为推动城乡融合的关键路径，其发展成效直接影响着城乡差距的缩小和区域协调发展的进程。当前，城乡融合需要解决的问题主要有七个方面，包括区域发展不平衡问题、产业发展与结构调整、基础设施与公共服务均等化、人才和资源流动机制、生态环境保护与绿色发展、社会治理与基层组织建设、政策支持与激励机制等^[1-2]，这七个问题中关键需要解决的问题是推进城乡基础设施和公共服务一体化建设，这是构建城乡融合发展新格局、推动新型城镇化建设的基础支撑。其中，公共服务融合是实现城乡融合的关键环节，是推进城乡融合的核心内容之一^[3]。优质、均衡的公共服务能够打破城乡二元结构壁垒，促进资源的合理流动与共享，提升农村地区居民的生活质量和发展能力，为城乡融合发展提供坚实的支撑^[4-5]。广东省作为中国改革开放的前沿阵地，其城乡融合发展的探索具有重要的示范意义。云浮市地处粤北山区，具有独特的地理和经济特征，近年来在城乡融合发展方面取得了显著进展。以云浮市为例，探讨基于公共服务融合视角的县镇村一体化发展推动城乡融合新路径，为其他地区提供了重要的参考，值得进一步研究和推广。

云浮市县镇村一体化促进城乡融合的创新做法

供给理念创新：以城乡融合为导向的系统性思维

　　云浮市打破传统公共服务供给中城乡分割的理念，树立以城乡融合为核心的供给思路。不再将城市和乡村视为独立的服务单元，而是从区域整体发展的角度出发，统筹规划公共服务资源。例如，在制定教育、医疗等公共服务政策时，充分考虑城乡居民的共同需求和差异特点，力求实现公共服务在城乡之间的无缝对接和协同发展。这种系统性思维体现在公共服务的各个领域，从规划、投入到运营管理，都以促进城乡融合为目标，避免了以往公共服务供给中重城市轻乡村、城乡资源配置失衡的问题。

资源配置创新：精准靶向与均衡布局相结合

　　首先，精准识别需求。云浮市通过深入的调研和大数据分析，精准掌握城乡居民对公共服务的实际需求。例如，针对农村地区老龄化程度较高的特点，在养老服务供给上加大投入，建设农村养老服务中心，提供多样化的养老服务项目，包括日间照料、康复护理等。同时，根据不同镇村的产业特色和人口结构，合理配置教育资源，如在一些特色农业镇，加强职业技能教育，培养适应本地产业发展的人才。其次，均衡布局资源。云浮市注重缩小城乡差距，推动公共服务资源向农村和偏远地区倾斜。在医疗资源布局方面，通过建设县级医院分院、镇卫生院升级改造以及村卫生室标准化建设，构建了覆盖城乡的医疗服务网络。

供给模式创新：多元主体协同合作

　　云浮市在公共服务供给中，充分发挥政府的引导作用，同时积极引入市场机制。政府通过制定政策、提供资金支持提升和监管服务质量，引导社会资本参与公共服务项目。鼓励社会组织和社区居民参与公共服务供给，形成多元主体协同合作的局面。社会组织凭借其专业优势和灵活性，在教育、文化、社会救助等领域提供了丰富多样的服务。社区居民通过参与社区公共事务管理，如社区环境整治、文化活动组织等，增强了自我服务和自我管理能力。

服务机制创新：数字化与智能化赋能

　　首先，构建数字服务平台。云浮市利用数字化技术，搭建了城乡一体化的公共服务数字平台。该平台整合了教育、医疗、社保、政务等各类公共服务资源，实现了信息的集中管理和共享。居民通过手机APP或电脑终端，即可便捷地查询和办理各类公共服务事项，打破了时间和空间的限制。其次，推进智能化服务应用。引入智能化技术提升公共服务的精准度和效率。在交通管理方面，通过智能交通系统实时监测路况，优化交通信号控制，提高城乡交通的运行效率。数字化和智能化的服务机制创新，为城乡居民提供了更加高效、便捷、个性化的公共服务体验，有力地推动了城乡融合发展。

评估监督创新：动态评估与社会监督并重

　　云浮市建立了公共服务供给的动态评估体系，定期对公共服务的质量、效果和满意度进行评估。评估指标涵盖了服务的可及性、公平性、效率和质量等多个维度，并根据实际情况进行动态调整。强化社会监督在公共服务供给中的作用，鼓励居民、媒体和社会组织对公共服务进行监督。畅通投诉举报渠道，方便公众对公共服务中的违规行为和不合理现象进行举报。同时，定期公开公共服务供给的相关信息，接受社会公众的监督和评价，提高了公共服务供给的透明度和公信力，保障了城乡居民的合法权益。

基于公共服务供给视角的云浮市 县镇村一体化推动机制

政策支持

　　政策支持是公共服务供给的关键驱动力。在国家层面，2020年到2022年连续三年发布城乡融合发展重点任务，均强调实现城乡发展的均衡和公共服务设施的均等化。2024年，国务院发布的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，旨在提高城镇化质量和水平。这些政策和规划文件体现了我国在推动城乡融合方面的战略部署和具体措施。在广东省层面，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题为立足点，重点开展补短板行动。《广东省公共服务“十四五”规划》提出推动“公共资源随人走”，推动城乡公共服务一体化。《广东省新型城镇化规划(2021-2035年)》紧扣城镇化高质量发展主题，围绕加快推进城乡融合发展等方面提出未来十五年广东省新型城镇化建设的重点任务。《云浮市国土空间总体规划(2021-2035年)》提出要构建人人共享的公共服务体系，规划至2035年实现城镇卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率100%。

技术赋能

　　数智化技术通过创新服务供给模式、优化资源配置效率以及提升服务响应速度与精准度，为城乡公共治理注入了新的活力。近年来，云浮市加快了电子政务外网的集约化改造，提升政务外网基础设施服务能力，实现数据、视频等多业务流量统一承载。首先，开展智慧校园的建设。云浮新兴县对全县学校校园网进行升级改造，提升“三通两平台”应用水平，夯实“三个课堂”，打造智慧校园。其次，异地就医即时结算服务。实现住院、门诊等医疗费用市内、省内、跨省异地就医联网即时结算的“一站式”服务，有效解决“垫支多”“跑腿累”的问题。再次，“互联网+医保服务”。云浮市共投放977台“粤智助”机到各县(市、区)行政服务中心和各镇(街)、村(居)委，先后在“粤智助”上线14个服务项目，参保人可以在“粤智助”机办理医保相关业务。最后，实行城乡居民养老保险“镇村通”工程。2024年，实现全市972个村(居)均可办理参保登记、待遇申领、资格认证等10大项23小类城乡居保业务，打造城区步行15分钟、乡村辐射5km的“社保服务圈”，实现群众“家门口办社保”。云浮市通过数字技术赋能，强化系统管理、数据治理、运维运营、容灾备份等技术能力，联合产业生态促进应用创新。

社会参与

　　社会资源参与公共服务供给是实现公共服务多元共治格局的重要途径，能够有效弥补政府资源的有限性。近年来，云浮市鼓励社会组织和个人通过捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与到城乡公共服务供给中来。实施“双百工程”，实现乡镇(街道)社会工作服务站100%覆盖、困难群众和特殊群体社会工作服务100%覆盖。以群众力量为主体，培育社会组织，建立“社工+志愿者”机制，搭建社区服务平台，通过志愿服务积分制度，带动广大村民参与乡村社区建设和志愿服务，培养村民的志愿精神。创新“党员+社工+志愿”服务模式，组织开展走访慰问、互助、纠纷调解等活动，推动实现社区共建共治共享格局。出台了财政补贴、税收减免、优惠贷款等一系列激励性政策措施，引导社会资本参与县镇村公共服务设施一体化建设和运营服务。

基于公共服务的县镇村一体化 促进城乡深度融合面临的挑战

资源配置不均问题依然突出

　　当前，县镇村设施建设存在显著差异。县城拥有现代化的图书馆、文化馆、体育馆等，为居民提供丰富的文化体育活动场所。然而，镇村的文化站、农家书屋等设施简陋，活动内容单一，无法满足居民多样化的文化需求。此外，服务供给质量差距明显。在教育领域，县城学校集中了大量优秀教师，具备先进的教学设施和丰富的课程设置;而镇村学校则面临师资力量薄弱、教师流失严重和教学设备陈旧等问题。在医疗服务方面，县城医院科室齐全、医疗设备先进、专家资源丰富;镇村医疗卫生机构设备简陋，专业医疗人才匮乏，仅能提供基本医疗服务，难以满足居民的就医需求。更为关键的是，县镇村在公共服务领域普遍面临人才短缺和流失的问题。由于乡村地区在工作环境、薪酬待遇和职业发展机会方面的相对不足，难以吸引和留住优秀人才，不仅影响了公共服务的提供效率和质量，也在一定程度上制约了城乡之间的深度融合与协调发展。

政策协同与执行困境

　　当前，城乡公共服务政策的制定缺乏系统的统筹规划，存在明显的各自为政现象。不同部门在制定政策时，往往会从自身职能和工作重点出发，缺乏必要的沟通与协调，导致政策间出现相互矛盾或重叠的情况，难以形成有效的政策合力。同时，政策执行过程中存在显著偏差。由于缺乏有效的监督和评估机制，部分政策在执行时出现不到位或偏差现象。一些地方政府可能出于追求短期政绩的考虑，优先将资源投入县城的公共服务建设，而忽视了镇村的发展需求。此外，镇村基层组织能力有限，对政策的理解和执行能力不足，进一步影响了政策的实施效果，一定程度上制约了城乡公共服务的协调发展。

运行机制不完善

　　县镇村之间在公共服务供给中缺乏有效的协同合作机制，导致各自为政的局面。尽管县城在公共服务资源配置上具有显著优势，但由于有效的激励机制不足，缺乏向镇村辐射和带动的动力。镇村则由于资源匮乏，难以独自提升公共服务水平。此外，资金保障机制的不健全是制约县镇村公共服务一体化发展的关键因素。一方面，财政投入有限，尤其是对镇村公共服务的资金支持相对不足，导致其公共服务设施建设滞后。另一方面，社会资本参与积极性不高，由于镇村公共服务项目投资回报率低、风险大，社会资本往往更倾向于投资县城的项目，进一步加剧了镇村公共服务建设的资金短缺问题，不利于城乡公共服务的均衡发展。

居民参与意识和能力不足

　　受传统观念长期影响，城乡居民对公共服务的参与意识普遍淡薄。县城居民通常依赖政府提供公共服务，缺乏主动参与的积极性;而镇村居民则由于文化水平相对较低，对公共服务需求和自身权益认识不足，其参与公共服务决策和管理的意识更为薄弱。此外，居民的参与能力有限，限制了他们在公共服务中的有效参与。部分镇村居民由于缺乏有效的信息渠道，对公共服务政策和项目的了解不足，无法积极有效地参与其中。在表达诉求方面，居民缺乏有效的沟通渠道和表达能力，难以将自身需求准确传达给政府部门，在一定程度上影响了公共服务的针对性和有效性，以及政策的精准实施。

数字技术应用不足

　　尽管数字技术为公共服务的创新和效率提升提供了新的机遇，但其在农村地区的应用程度明显不足，难以充分发挥其潜在作用。这种不足主要源于农村地区数字基础设施建设的滞后，限制了数字技术在教育、医疗、行政服务等公共服务领域的应用，也阻碍了信息的有效传播和共享。此外，农村地区居民的数字素养和技术接受度相对较低，使得他们即便具备技术条件，也难以实现广泛应用。再者，政府和相关机构在数字技术推广和应用的政策支持上力度不足，未能形成有效的激励机制和发展环境。这些因素共同制约了数字技术在提升农村公共服务效率和质量方面的作用，亟须通过政策引导、资源投入和教育培训等多方面的综合措施予以解决。

基于公共服务融合视角的城乡深度融合的对策建议

强化规划引领，确保持续发展

　　从全局视角制定一套全面且系统的城乡深度融合发展战略规划。紧密结合区域内的自然资源禀赋、产业特色、文化底蕴以及现有发展基础，明确长期发展目标、阶段性任务和重点发展方向。强化区域协同规划，促进各区县市之间的优势互补与差异化发展。建立健全实施机制，包括明确责任主体、制定详细的时间表和路线图，以及加强规划执行的监督和评估。建立长效发展机制，确保县镇村一体化发展的持续性和稳定性，包括政策扶持、资金投入和市场监管等方面。

构建统一标准，促进服务均等

　　在国家相关政策的指导下，根据地方实际情况制定统一标准体系，涵盖教育、医疗、文化、交通等关键领域的基础服务和设施标准，确保全市范围内服务质量的均衡和一致性。构建统一的公共服务评价和监测体系，客观、全面地评估各县镇村在基本公共服务提供方面的表现，确保服务质量和水平的持续提升。同时，监测体系还应及时识别服务提供中的问题和不足，为政策调整和优化提供数据支持。此外，建立健全的监管机制至关重要，以保障标准的执行和服务的持续改进，通过明确的责任追究机制对违反标准的行为进行严肃处理，加强公众监督和参与，确保公共服务提供过程中的透明度和公正性。

拓宽融资渠道，强化多元供给

　　积极争取上级资金支持，同时充分利用政府财政资金，重点用于县镇村公共服务设施的建设和升级。在财政预算安排上，优先保障县镇村一体化发展的重点项目和民生工程。通过新型公私合营、特许经营、合约租赁、专项债券等模式，鼓励社会资本参与公共服务领域，如社区养老和智慧医疗等新型服务模式的引入，以适应不断变化的社会需求。政府可与社会资本共同出资成立项目公司，共同承担项目风险并分享收益。探索资产证券化等新型融资方式，将公共服务项目的未来收益转化为可流通的金融产品，以吸引更多社会资本的参与。设立城乡深度融合发展专项基金，专注支持重点项目的建设，确保资金使用的针对性和有效性。加强金融服务创新，增强多元供给的可持续性，为城乡深度融合提供多样化的金融产品，从而促进城乡深度融合的实现。

推进数字转型，提升服务效能

　　制定全面的数字化转型战略，明确其目标、路径和重点任务，紧密结合各县镇村的实际发展需求和特点，确保数字化转型的针对性和有效性。加强政务服务平台与各类公共服务系统的互联互通，实现数据共享和业务协同，便于市民和企业在一个平台上办理各类公共服务事项。引入人工智能和大数据等先进技术，对公共服务需求进行精准预测和分析，提供更具个性化的服务。推动公共服务向移动端延伸，如手机APP、小程序等，方便市民随时随地获取公共服务。加强公共服务人员的培训和管理，提高其专业素养和服务意识，确保智慧化公共服务的顺利实施和持续优化。鼓励企业和社会组织参与数字化转型，支持其利用数字技术开展公益服务，以提高社会服务的覆盖面和效率。注重数字化人才的培养和引进，加强与高校和科研机构的合作，培养一批具备数字化技能的专业人才。建立数字化转型的评估和监督机制，定期评估转型的进展和成效，及时发现问题和不足，并调整优化。

完善公共服务，增强城乡联系

　　为增强城乡联系，需注重公共服务设施的建设与共享。在教育领域，推动优质教育资源向农村地区倾斜，实施“城乡结对帮扶”计划，促使城市优质学校与村镇学校建立长期合作关系，实现教育资源共享，提升村镇学校的教学质量和水平。在医疗领域，鼓励和支持城市医院与村镇卫生院建立医疗联合体，通过技术支持和人员培训等方式，提升村镇医疗机构的诊疗能力，推动城乡医疗资源的均衡配置。在文化体育领域，加强村镇文化体育设施的建设，丰富农民的精神文化生活。建设农村文化广场、图书室和体育活动中心等公共设施，为村镇居民提供文化娱乐和体育锻炼的场所。组织各类文化体育活动，如农民运动会和文艺演出等，增强村镇居民的文化自信和身体素质。建立资源共享机制，例如，通过建立城乡图书馆资源共享平台，使村镇居民能够借阅城市图书馆的书籍，或通过城乡医疗资源共享平台，提供城市医院的远程医疗服务，促进城乡公共服务设施的共享，提高村镇居民的生活质量和幸福感。

　　参考文献：

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　　2024年度云浮市哲学社会科学课题“围绕‘优势塑造工程’统筹云浮县镇村一体化发展研究”(课题编号：2024 云社研[35]号)。

　　终审：魏文源

　　监审：董卫娟

　　编校：李保燕

　　网络：吴飞飞