摘要：大力发展乡村旅游是加快推进乡村振兴战略的重要举措，也是引领中国式现代化实现转型升级的有效方式。基层治理法治化是全方位推进乡村旅游产业的重要保障环节，文章在基层治理法治化建设对乡村旅游的影响的背景下，通过观察甘肃省武威市天祝县旅游景点Z，指出景点Z在建设、运营过程中出现的法律风险和问题，以及形成这些风险和问题的原因，并从立法、执法、司法三个层面的建设提出解决天祝县旅游产业发展问题的实践路径，为民族地区乡村旅游产业实现高质量发展提供法律方面的保障，助力民族地区乡村振兴法治化建设。

　　近年来，随着乡村振兴战略和美丽乡村建设的不断推进，以乡村旅游为代表的新兴产业逐渐成为实现乡村振兴的具体发展措施之一。作为地域特色鲜明、旅游资源丰富的甘肃省，为大力发展全域旅游产业，出台了一系列促进旅游发展的地方性法规和行政规章;通过推动基层治理法治化的方式提升基层治理能力水平，全方位提升当地旅游业的服务与保障水平，在各市县推动“旅游甘肃”的建设，在近年内取得了一定成效。

　　然而，在现有的基层治理法治化的建设下，乡村旅游的现实发展状况是否真实地得以推进和发展?在乡村旅游的维度中，如何体现法律与社会之间的相互影响和作用?为解释上述问题，文章以甘肃省天祝县景点Z草原作为观察对象，探寻基层治理法治化对乡村旅游发展建设的关系与影响，在法治的轨道下提出对景点Z的改进和发展建议。

景点Z的发展现状

　　景点Z位于天祝县域西北部，距县城40km。西、南面以马牙雪山为靠山，北面以乌鞘岭为屏障，东面与松山草原遥遥相望，金强河纵流全境，地势开阔、草原广袤、水草丰美，高原牧场特色十分鲜明。天祝白牦牛和甘肃高山细毛羊群随处可见。地势平缓、地域辽阔、景色秀丽，是放牧、游玩、赛马的理想场所。现今，有许多游客在夏季炎热时节慕名前来游玩，当地也顺应市场需求，已经形成一定程度的发展规模，但景点Z仍存在许多法律纠纷的风险与问题。

土地使用性质不明晰

　　1.土地使用需求冲突

　　景点Z原先只是作为当地牧民的夏季牧场，优先保障草场的承包和放牧的需求和畜牧收入，近年来，该地区开始作为旅游景区进行开发，虽然为当地牧民带来了新的经济收入来源，但尚未从根本上改变牧民的主要收入结构。同时，由于牧民的土地使用需求与景区的土地利用之间存在一定的协调问题，这使得相关问题变得更加复杂，也在一定程度上给乡村旅游的可持续发展带来了挑战。

　　2.土地使用权不明晰

　　根据《中华人民共和国草原法》的规定，草原的所有权属于国家或集体。草原的使用权可通过承包的方式确定给全民所有制单位、集体经济组织。使用草原的单位或组织，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。这些规定是对草原的承包经营权的使用和保护，但作为游客和民众对法律规定的了解有限，是无法了解所有权人、承包经营权单位或组织等与草原土地使用权人的相关信息，这也增加了景点Z出现纠纷时确定责任方的难度。

　　3.使用权能的认定冲突

　　我国的《中华人民共和国草原法》旨在保障草原的生产生活和基本使用，当草原作为旅游景点时，出现旅游的法律纠纷是通过《中华人民共和国旅游法》等进行规制的，当草原同时兼具旅游景点和草原生产生活使用的性质之时，认定纠纷性质较难。

周期性突出

　　景点Z是一种周期性循环的旅游景点，景点Z的价值量是波动的，当夏季逐渐结束，其旅游景点能提供的价值逐渐减少，只能在相应的周期和旅游季期间才能发挥其旅游收入和发展经济的作用。季节不同导致周围环境产生变化，其景点范围不能准确界定，导致《中华人民共和国旅游法》等相关法律难以确定规制对象及范围，这种周期性特征更难以进行纠纷的定性和解决。

缺乏有效监管

　　景点Z缺乏有效的监管措施和综合性治理。如为游客设置停车场，但缺少注意事项和警示标注，停车区和非停车区划分不明显，旅游区和非旅游区的设置不明晰;垃圾桶的垃圾未及时清理，时而出现外溢情况;景点Z在草原内有草场划分的铁栅栏，但并未标注铁栅栏的具体设置原因和用途，并未对游客乃至有效的说明和提示义务。

问题的成因

乡村旅游规划推进力度不足

　　1.全域旅游意识执行不足

　　近几年，天祝县根据本省的旅游宣传指示，将旅游发展建设实行“步骤化”“具体化”，出台了《武威市“十四五”旅游业发展实施方案》《武威市文化旅游产业发展专项行动计划》等具体计划，虽取得了一定成效，但执行力不足，收效欠佳。地方政策对乡村旅游的制度要求与景区实际经营层面，仍存在不少未解决的争议问题，这些都经历了复杂的权责分配过程。当前法治意识的不足，一定程度上影响了全域旅游意识的有效执行，进而可能带来旅游纠纷风险的上升。

　　2.乡村旅游缺乏科学规划

　　“理论是一回事，实践又是另外一回事”。基本的公共旅游设施才开始启动保障建设，不符合上位规划的建设要求;在旅游规划方面，地区的总体规划与经济水平的现实状况出现了不兼容的状况。在乡村旅游发展的总体过程中，并未进行详细规划，这无疑给旅游景点Z的发展带来更多问题。

基层服务体系缺乏

　　在发展乡村旅游的过程中，资金、人才以及全面有效的服务也是重要的组成部分。目前，景区Z的基层服务和保障方面的工作水平还需进一步提升，但现已进入了发展的“瓶颈期”。

　　1.乡村旅游基础设施建设水平低

　　景区Z的基础设施配置勉强达到基本水平，旅游季时期，专门的停车场、公厕等配套设施标注不明确，建设不足，导致停车位置和数量不能满足游客的基本需求，这些问题在景区Z、整个甘肃的乡村旅游景点都有类似问题，如果不提升基础设施的建设水平，只会进入恶性循环的状态。

　　2.乡村旅游土地要素保障不到位

　　当地对景区Z的土地要素保障并不到位，一方面，当前景区Z的草地属国家所有，但在此基础上做旅游开发，导致土地的使用性质出现旅游开发和草场放牧之间识别不明。目前，草原乡村旅游开发中，景区Z的土地尚未得到充分有效的利用，仍有较大的优化空间。另一方面，由于草地本身的特殊性，同一块草地是由不同的经营者和承包者去承包和使用，在承包和使用方面更容易产生草地使用纠纷。一旦解决纠纷方式并不完善，很容易引发草场纠纷。在不能确认责任人的情况下，哪怕发生了纠纷都难以厘清责任方和纠纷性质。

基层治理法治保障不完备

　　1.立法层面的滞后

　　翻阅整个甘肃省关于旅游和草地、土地资源相关的地方性法规和行政规章，以及《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国草原法》等相关国家法律文件，《甘南藏族自治州旅游条例》中对农田、草原等土地与旅游的保障做了规定，但在针对游客行为的规范及相应处罚措施方面，仍有进一步细化和完善的空间。《甘肃省草原保护条例》中规定了“开发草场应遵循保护环境的准则”，体现了对生态保护的重视。然而在具体条款中，对于旅游导致的环境污染以及其他问题，在过错责任的认定和解决的措施以及后续开发等方面，仍有进一步完善和细化的必要。目前，《中华人民共和国旅游法》在游客行为规范及相关处罚方面，缺少翔实的规定，这在一定程度上给执法工作带来挑战，需要进一步完善相关法律法规，以更好地适应旅游市场发展的需求，为执法工作提供更充分的依据。在推进“全域旅游”的法治模式过程中，如何更具体地通过法治手段进行保障和体现，仍需进一步深入研究和探索。因此，需要进一步完善旅游法律法规体系，以更好地适应旅游行业的发展。

　　2.执法层面的缺失

　　在草原保护方面，当地出台了一系列地方性法规，对当地旅行中产生纠纷进行调解。但在景点Z的管理工作中，公权力机关的监督作用未得到充分发挥，地方性法规和具体制度有待进一步完善。《甘肃省草原条例》规定：在草原上开展经营性旅游活动应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益，不得破坏草原植被。《甘肃省天祝藏族自治县草原条例》第四条规定：村民委员会应当组织、支持农牧民进行草原保护、建设和合理利用。第三十三条规定了在草原上他人征用草原从事旅游经营活动，要征得牧民和政府的同意和建设用地的许可，虽然对旅游开发过程中出现环境污染的问题做出了相关的处罚规定和依据，但在涉及草原使用与游客之间纠纷的处理方面，相关的具体措施仍需进一步完善。而在景区Z，当地的牧民既是草原的使用者，也是草原的承包经营者，同时作为旅游经营开发的直接责任人，然而，在牧民与游客之间产生纠纷时，目前尚未有足够具体、可操作性强的法律依据和执法标准来有效应对，这在一定程度上增加了执法工作的难度。

　　3.司法层面的不足

　　从司法保障的角度而言，旅游景点纠纷中最为突出的是土地使用纠纷、游客人身损害赔偿纠纷以及生态环境破坏的系列纠纷。在现有乡村旅游景区的保障体系中，相关的救济渠道和司法保障机制还有待进一步完善。在天祝县，目前尚未发现有关旅游纠纷的直接具体判决案例，景区Z内也未明确展示通过司法途径解决问题的联系渠道和方式，司法保障手段的丰富性仍有提升空间。

基层治理法治建设意识不充分

　　提升法治建设的意识是保持法治建设长期性、系统性的前提，如果不能从根本层面认识到基层治理法治化建设的重要性，且不能长久坚持下去，再多的政策和法律的制定也难以改善旅游景点的建设，与普通旅游景区相比，草原景区本身联系渠道并不方便，更需要提升当地旅游景区法律纠纷“就地解决”的能力。

基层治理法治化推进乡村旅游的解决路径

提升基层法治化建设水平

　　应构建一个由政府牵头、发挥牧民及游客主观能动性、行业协会和第三方平台监督的自我管理和自我发展建设的良性治理机制，从根本上提升各个主体的法治意识，将法治化思维贯彻到乡村旅游发展与建设的始终，将旅游景区的执法水平纳入基层治理考核机制。例如，在景点附近设立宣传警示牌，在警示牌中标明发表建议的邮箱、公众号、电话等联系渠道，确保在发生旅游纠纷后，第一时间能够联系到执法部门。司法层面，提升司法保障形式的多样性，畅通联系渠道，并做好法治教育和宣传工作，尤其是对旅游法和生态环境保护等相关法律的宣传，将纠纷出现的风险扼杀在萌芽状态，共同推动旅游景区的法治化发展。

发挥当地牧民的主观能动性

　　政府的旅游管理体制要与当地村民自治制度有机结合，牧民应对草场具体界线的划分做好明确的标识，劝导游客不要跨越铁栅栏，防止、减少当地牧民可能产生的草场纠纷来源。激活景区Z的发展动力，让当地牧民直接享受到景区发展的收益。开展提升当地牧民法制意识的教育培训，形成牧民对景区的直接监督，使牧民及时制止游客破坏旅游设施和污染环境的行为，避免旅游开发损害生态环境，可通过草场补贴或其他激励形式补偿当地牧民。提升当地牧民参与景区经营建设的参与感和自豪感。

　　随着乡村振兴的不断深入，乡村旅游的发展程度与乡村经济发展和产业转型升级等指标高度挂钩，对基层社会治理体系和能力的执行需求提出了更高的要求。基层治理法治化不能只停留在政府治理，还要更深一步指导并提升当地的乡村旅游发展和建设。在立法、执法、司法三个环节，加强景区Z周边地区的旅游法治保障，推进新时代乡村旅游地区的基层治理体系和治理能力现代化。

　　湖南省教育厅重点项目“协同视域下乡村‘五治融合’的机理及机制研究”(23A0409);湘西自治州法学会重点项目“司法改革背景下基层法院队伍建设的问题及对策——以湘西州为例”(ZSP2024147)。

　　终审：魏文源

　　监审：李保燕

　　编校：董卫娟

　　网络：吴飞飞