近年来，在党和国家全面推进乡村振兴工作以及加强治理体系和治理能力现代化的政策基调下，群众参与基层社会治理逐渐由基层的自发实践转变为有章可循的顶层制度设计。如何将下沉的治理资源转化为基层治理效能，提升群众的幸福感、获得感和满足感，是实现国家治理能力和治理水平现代化的重要内容。从群众工作出发，在自组织理论的基础上，归纳提升群众工作水平的经验做法，以期切实推动乡村发展。

　　在2023年2月发布的《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，指出要健全党组织领导的村民自治机制，提升乡村治理效能。党在二十大报告中也明确提出，全面推进乡村振兴要增强群众的内生发展动力。可见，在基层治理发展过程中愈发强调群众的组织参与、强调群众力量的发挥，群众工作自然而然也成为推进乡村振兴和提升基层治理效能的题中之义。但从笔者的调研来看，仍然存在治理成本与群众幸福感、获得感和满足感不成正比的现象，治理重心的下移和治理资源的下沉在某些地方仍未能有效地提升基层发展水平。基层社会具备何种特性?推进基层社会发展的内生动力是什么?群众工作如何能够转化为基层治理效能?以上正是本文重点要探讨的问题。

研究视角与分析框架

研究视角：群众工作

　　群众工作是我们党在基层工作中的优良传统和重要优势，是马克思主义群众观在实践中的总结运用，同时也是当前基层治理的基础性工作，是基层各项具体事务开展的必要程序和过程，是实现基层社会稳步发展的必要前提和可靠保证。如果基层社会治理过程中更多的去关注治理事务本身，或者更多地关注如何通过聚焦关键少数群体治理能力的提高来提升治理水平，而忽视对占社会绝大比重的群众的动员、组织、引导等，可能就会产生即使政府投入了大量的人力、物力在治理工作上，但群众的获得感、幸福感依旧较低的现象。

分析框架：群众工作与基层社会的自组织性

　　自组织理论的概念最早起源于热力学领域的研究，认为“自组织”中的开放性、远离平衡态、非线性关系、涨落这四个特征可以实现系统内部的组织协同和自我调节，实现由无序状态向有序状态的转变。自组织理论形成之后，社会领域的研究学者发现，许多社会系统的运行秩序也具备自组织过程的特性。自组织理论开始被广泛地运用于探讨社会系统的形成和发展机制。

　　基层社会治理无疑是嵌构在社会系统之中的治理过程，其在自组织理论所提及的四个条件下，可以形成相对稳定的有序结构。也就是说，基层社会具备自组织的特性，这为我们研究群众工作在基层社会治理中的重要作用提供了一个很好的学术架构。在这个基础上，本文将对基层社会治理的自组织性做进一步分析，以期厘清基层群众工作的作用发挥机制。

　　基层社会治理的开放性。开放性是指系统并非孤立封闭的存在，而是能够通过物质、技术、信息等资源的流动实现与外界的互通有无。随着经济社会的发展，更多的资源不断地向基层社会流入。国家为基层社会发展投入了大量资源，不断改善乡村基础设施建设，通过各种政策来扶持农业农村的发展，支持农村发展产业经济、乡村旅游等，鼓励各类人才回乡发展，社会各界的力量不断流入乡村建设工作，这些都为基层社会的建设与发展注入了更多新鲜活力。不仅如此，基层的各类资源也在这个开放的系统内实现外部转移，例如本地群众的外出就业、农作物的产出等等。无论是人才交流还是政策扶持上，无论是技术革新还是产业发展上，基层治理系统的开放性都是无法比拟的，开放已经成为基层社会的存在方式。

　　基层社会治理的远离平衡态。远离平衡态是指系统内部的非平衡性或者差异性，这种不平衡性和差异性恰恰是系统内部实现有序发展的关键所在。就基层社会而言，其非平衡性更易于理解。例如，基层群众所从事的工作种类不同，收入就会有或多或少的差异;接受的教育程度不同、生活阅历不同，在价值观念、对政策的理解等方面也会出现差异;在具体的基层治理过程中，由于利益诉求基点的不同，其参与相关治理事务的积极性也会出现差异;即使部分群众的利益愿望相同，其在参与治理的能力方面仍然参差不齐。这些差异都是基层社会治理过程中可能存在的矛盾，而矛盾的解决正是基层社会发展的动力所在。

　　基层社会治理的非线性关系。非线性是指系统内部各要素之间的关系并非呈正相关的，一个要素的增加并不必然带来其他要素的增加，一个要素的减少也并不必然能使其他要素减少，这个时候就要考虑各要素之间的协同作用。基层社会是由多种要素组成的，其中的任何一个要素都受到多种因素的影响。这表现在群众的个体行为、管理制度和治理方式、基层文化等与基层治理目标之间的关系错综复杂，同时他们自身又受外部政治、经济、文化等因素的影响。

　　基层社会治理的涨落。涨落可以理解为系统从量变到质变的转化过程，前文提及的各要素间的非线性关系是其基础。基层治理的实际效果是各要素共同作用下的外在表现。比如，治理效果受治理主体的数量、治理主体的素养、治理方式、群众参与治理的程度等因素的影响，它们共同作用形成基层治理效果。但我们只能通过数量有限的影响要素来观测治理效果，二者之间存在着一定的起伏或者波动，这个起伏或者波动就是乡村治理系统的涨落，群众工作做为这其中的一项突出要素，无疑是我们检验基层治理成效必须要研究的重要因素。

南园村案例呈现

　　南园村位于安徽省淮北市烈山区古饶镇，村内共有15个自然庄，23个村民小组。过去的南园村是一个远近闻名的落后村，当地群众的生活体验感较差，最直观的表现为以下几点：一是经济状况堪忧。村民的经济来源主要靠自主农耕，分散的田地与农业种植工作缺乏专业技术的支撑，很难形成规模效益，村民整体的收入较低，村集体经济基本靠上级政策拨付;二是基础设施建设落后，村民生产生活环境较差。2018年之前，村内的道路基本上为传统土路，没有一条像样的水泥路;三是群众对于村内工作的开展不支持、不信任。2015年，村党总支书记就试图通过成立合作社来集体采购农资、发展农业生产，以期转变村内经济落后的窘境。但村民受到以往刻板印象的影响，认为此种做法是村干部为自己谋取私利的手段，因而拒绝配合相关工作;四是村两委班子内部不团结，在这样的情况下也无法有力凝聚群众力量发展经济;五是村内的空心化与人才流失现象较为严重，年轻人大都选择外出务工，缺乏与村集体的接触交流，对于村内的政策不了解。

　　随着国家乡村振兴战略的开展，各地积极推进农业农村发展。南园村结合本村土地优势，先后成立南园村新家园三农服务农民专业合作社、南园村供销合作社有限公司，积极探索集体经济发展新模式。南园村级集体收入从2019年的8.6万元直线增长到2021年的25.8万元，2022年更是突破了50万元。截至2023年7月，合作社共吸纳股民388户，流转土地2100余亩，实现群众收入从“零碎”到“稳定”、集体经济从“空白”到“实有”、农业产业从“零星”到“规模”的转变。南园村股份经济合作社发挥组织优势，推进农业社会化服务成功入选2022年安徽省农业农村厅公布的全省农业社会化服务24个典型案例名单当中。从远近闻名的“贫困村”到入选省级农业发展典型案例，南园村究竟做对了什么?其中的治理机制值得我们挖掘提炼。

南园村案例的分析与对策归纳

　　南园村早在2015年就有过发展合作社经济的尝试，只不过碍于群众的不支持、不配合以及外出务工群众不了解政策等原因，使得当时发展合作社的计划未能进行下去。在南园村从2015年合作社建设工作的无疾而终到入选农业社会化服务典型案例的过程中，如果说群众工作是实现这种转变的关键要素，那么我们必须回答好以下问题：在开放流动的基层社会中，伴随资源的不断流动，如何整合群众的不同诉求?如何引导群众积极有序的参与?如何抓住基层社会系统中群众工作这个关键要素来实现基层治理的良好成效?

党政愿景引领，党员干部示范带动

　　回顾南园村发展合作社过程中遇到的阻力，村党总支书记谈到，最初很多村民不愿意加入合作社，因为原先有外乡人来到南园村包地种植，但在包地过程中出现了弃地而走不付土地租金的现象，当地村民受此影响，宁愿自己耕种获取微薄利润也不愿将土地承包出去。再者，就算将土地入股于合作社之中，其效益如何?真的能改善当前的经济状况吗?很多群众对此持怀疑态度，处于一种观望状态。南园村党总支书记认为，带领群众共同致富，村干部和党员首先要树立起战斗的旗帜。

　　南园村对村干部有明确的要求：首先，村“两委”干部的思想要统一、要组织团结起来;其次，就是要保证村干部“干净”、一身正气。具体来说，村内工程类的项目要交由群众自己来干，如果村干部过多插手营利性较强的项目工作，群众或多或少会产生村干部妄图利用职务之便为己谋利的想法，这不利于村内的和谐与后续工作的开展。

　　2018年开始，南园村开始实行支部领办合作社的机制，由村“两委”成立起南园供销合作社，党员干部带头承包土地大胆摸索。播种施肥、灌溉打药、田间管理，全身心投入到农业生产中，这让当地群众看到了村“两委”带头改变南园村现状的决心。南园村党总支把领办合作社发展集体经济作为组织群众、发动群众的契机，在带领群众苦干实干中建立起支部与群众的连接纽带，在强化群众集体观念，取得良好经济效益的同时，保证了合作社的政治方向不偏移，进一步引导以群众的力量推动村集体经济发展。

群众诉求整合，让利于民赢取信任

　　面对群众关于合作社发展的种种疑问，整合群众异质化的诉求是破解之道，在宣传村集体经济发展政策的过程中，如果仅仅依靠思想宣传是远远不够的，群众更多的期待是能够看见的改变，精神层面的倡导固然重要，但若无法给到群众实打实的、看得见的利益，那么再多的宣传也会变成纸上谈兵，无法使群众真正信服。

　　为了取得群众的信任，加强群众对合作社发展的信心，南园村做了以下工作：一是改变村内的基础设施建设。例如，原先的南园村道路状况堪忧，村内的多条干道都是土路，最初的南园村资金短缺，村党总支书记自己垫资建设了村内的第一条水泥硬化路。随着合作社经济的发展，村集体经济得以改善，当前南园村的“户户通”项目已经切实改变了当初村民的出行环境，村内的基础设施也大为改善;二是帮助群众解决实际困难。在做群众工作的过程中，加强与群众的情感纽带是非常重要的，而这种纽带关系的建立，离不开南园村党员干部将群众的困难当成自己困难，着力解决好群众的急难愁盼。从与南园村党员干部的访谈过程中，也印证了这一点，据村党总支书记回忆，村内的经济虽然逐步向好，但仍有看不起病的困难群众或者一时间无法及时拿出钱的群众，而这些群众一旦张口，村干部会自己拿出私人钱财给群众应急。村党总支书记谈到，“群众的眼睛是雪亮的，只要能感知群众冷暖、想群众所想、做群众所盼，就能得到大家的支持。有了群众的支持，还有啥工作干不好?”正是有这样和群众心连心的态度，南园村合作社的发展也逐渐得到了群众的信任支持;三是不与群众争利。南园村以每亩每年700元的价格进行土地流转，村民按照自主自愿的原则选择流转土地或者自行耕种，并采取土地入股、资金入股等方式，按照1亩(700元)1股进行核算，为开展规模化、标准化种植奠定了基础。除了每亩固定的租金外，入股的村民每年年底还可以享受合作社收益的二次分红。

　　当这些实实在在的利益给到群众后，让当地群众看到了发展合作社带来的巨大利益，在这个过程中，既满足了群众的利益诉求，也拿出了实实在在让群众信任的治理成效，促成基层社会治理的良性循环。

加强组织引导，发动群众广泛参与

　　基层社会治理的良好成效离不开群众的广泛参与，对于外出经商、务工等群众，南园村着力破解“不接触、不交流、不沟通”的群众工作窘境。南园村本身存在着年轻人口外流的现象，加之将土地流转给合作社的部分群众选择外出经商、务工，导致很多村民在村时间急剧压缩，有的村民甚至过年也在外地，这是当前村干部与群众接触少、沟通少、交流少的客观因素。为破解这一难题，南园村采取了年底集中发放现金分红的形式，如此，入股群众必须到现场才能领取分红，给了村干部与这部分群众面对面沟通交流的机会，村干部可以借此向群众讲明合作社工作开展的具体情况以及下一步的工作计划，询问群众具体的意见建议，增强群众参与的主人翁意识。

　　对于留村及返乡群众，强化组织参与。受务工难的影响，有相当一部分南园村村民选择返乡就业，这部分群众的年纪集中在40—60岁，此外，村内还存在无固定工作的闲散人员，这部分人员容易成为基层社会发展的不稳定因素。为了将这两部分群体组织发动起来，南园村采取的做法是为其提供相应的工作岗位，例如，合作社内有较多的农业劳动岗位，即可安排这部分人群工作，并由合作社定期发放工资，如此一来，就有了一个组织群众参与的有力抓手。并且，南园村规定，土地流转给合作社的群众可优先安排农活工作，这就再次调动了剩余未参与土地流转的群众参加合作社的积极性。

　　基于淮北市南园村发展村集体经济过程的调查研究发现，基层社会实际上具备自组织特性，如果用系统的涨落来理解基层治理成效，那么群众工作则是影响其成效的关键要素。在这样的情况下，我们应当重视基层群众工作的重要地位，不断加强和改进群众工作方法。群众工作视角为我们提供了提升基层治理水平的新思路。通过群众工作，不仅能够降低基层治理成本，还能改善基层干群关系，更为重要的是，群众工作坚持以人为本，这是一种基层治理主体的回归，能够最大程度的发挥广大基层群众的积极性、主动性、创造性，为基层社会发展注入源源不断的强大活力。

　　编校：郭欢

　　网络：柳绣华

　　监审：原琳娜

　　终审：魏文源