随着我国人口老龄化趋势的加剧，养老服务产业作为关乎民生福祉的关键领域，正蓬勃发展。养老服务设施用地作为承载这一产业发展的物质基础，其合理规划、规范使用至关重要。值得注意的是，养老服务设施用地与“三农”领域存在着千丝万缕的联系。一方面，从用地来源看，部分养老服务设施用地涉及农民集体所有的土地。在全面推进乡村振兴过程中，为盘活农村闲置土地资源，一些农村地区将符合规划的集体土地以租赁、入股等方式用于建设养老服务设施。这不仅为养老产业开辟了新的用地途径，还使得农民能够凭借土地要素参与养老产业发展，分享产业增值收益，成为农村产业融合发展的生动实践。例如，在一些城郊结合部或乡村旅游资源丰富的农村地区，利用集体建设用地打造田园养老综合体，既满足了城市老年人对乡村田园生活的向往，又带动了当地农村餐饮、住宿、农产品销售等相关产业的发展，为农民增收创造了机会。另一方面，农民群体自身也是养老服务的重要受众。随着我国经济的快速发展和城镇化进程的不断加快，大量农村劳动力向城市转移，农村人口老龄化程度越来越严重，农村留守老人的养老问题愈发突出。若能合理利用养老服务设施用地，建设起农村区域性养老服务中心、互助幸福院等养老设施，可为农村老人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐等多元化服务，提升农村老人的生活质量，弥补农村养老服务短板，助力农村养老事业发展。然而，现实中却出现了部分养老服务设施用地违规改变用途的现象。基于此，本文将从涉农专业律师的角度，依据相关法律法规，对养老服务设施用地改变用途的行为进行深入剖析，探寻背后的原因，并提出切实可行的合规建议，以防范法律风险，守住养老用地合规红线，保障“三农”领域在养老产业发展中的权益。

养老服务设施用地的相关法律法规及政策规定

土地用途的规定

　　根据《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)，养老服务设施用地属于公共管理与公共服务用地中的社会福利用地，具体为“老年人社会福利用地”。这一规定明确了养老服务设施用地的特定用途，旨在保障老年人的生活照料、康复护理、托管照护、医疗卫生等服务需求。

供地方式及年限

　　在供地方式上，非营利性养老服务设施用地，可采取划拨方式供地，也可以使用农民集体所有的土地。鼓励以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权。营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。以出让方式供应的，出让年限不得超过50年;以租赁方式供应的，租赁年限不得超过20年。

规划与建设要求

　　新建城区和居住(小)区，要按标准要求配建养老服务设施。在土地供应时，应按规定明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。养老服务设施用地应符合相关规划设计要求，如建筑密度、容积率、绿地率等指标，需满足老年人的生活需求和安全标准。同时，配套建设的医疗、保健、康复等医卫设施，也要有相应的规划和建设规范。例如，某新建小区在规划时，应根据居住人口数量，按照一定比例配建养老服务设施，并在土地出让合同中明确相关建设要求。

陈秀山律师在案件调查取证中

监管与处罚规定

　　自然资源等部门对养老服务设施用地负有监管职责，要确保土地用途不被擅自改变。对擅自改变养老服务设施用地用途的行为，将依法予以处罚。例如，宁夏回族自治区规定，改变养老服务设施用地用途用于住宅、商业等房地产开发的，依法收回建设用地使用权。山西省也制定了相应的监管和处罚措施，对违规改变养老服务设施用地用途的单位或个人，将采取责令限期改正、没收违法所得、罚款等处罚手段，情节严重的，将依法追究刑事责任。

养老服务设施用地改变用途的常见情形及法律后果

常见改变用途的情形

　　1.调整为其他土地用途

　　未经依法批准，将养老服务设施用地调整为商业服务业设施用地、工业用地、居住用地等其他用途。例如，某养老项目用地，在未取得相关部门审批的情况下，被擅自变更为商业用地，用于建设商场。

　　2.建设与养老服务不相关的建筑和设施

　　在养老服务设施用地上建设与养老服务不相关的建筑，如写字楼、酒店、娱乐场所等，或者建设的设施不符合养老服务行业技术标准。例如，某养老机构在其用地范围内建设了一座高档会所，用于对外经营，与养老服务毫无关系。

　　3.配套建设的设施与养老服务不相关

　　居住用地建设项目约定配套建设社区养老服务用房和设施，但实际建设的建筑和设施与社区养老服务不相关。例如，某新建小区虽然按照规定建设了社区养老服务配套用房，但将其出租给了一家培训机构，未用于社区养老服务。

　　4.出租或转让用于非养老服务经营

　　违反规划设计要求，将养老服务设施用地及地上与养老服务相关的建筑和设施，整体或部分、自营或出租给第三方用于经营商业、旅游、房地产开发等其他与养老服务业不相关的用途。例如，某养老服务中心将部分场地出租给一家旅行社，用于开设旅游门店。

　　5.违法违规分割转让

　　将独立成宗供应的养老服务设施用地违法违规分割转让，导致土地用途和使用性质发生改变。例如，某养老项目开发商将原本完整的养老服务设施用地分割成若干小块，分别转让给不同的开发商，用于建设不同类型的项目。

法律后果

　　1.行政责任

　　根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，擅自改变土地用途的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。例如，《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。

　　2.民事责任

　　如果因改变养老服务设施用地用途，给他人造成损失的，需承担相应的民事赔偿责任。例如，某养老机构改变用地用途后，无法按照原合同约定为老年人提供服务，导致老年人权益受损，养老机构需对老年人的损失进行赔偿。此外，如果土地出让合同或租赁合同中对土地用途有明确约定，改变用途的一方还可能构成违约，需承担违约责任。

　　3.刑事责任

　　情节严重的，可能构成非法转让、倒卖土地使用权罪。根据《中华人民共和国刑法》第二百二十八条规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。例如，若某开发商以养老服务设施用地为名获取土地后，将其高价倒卖用于商业开发，且涉案金额巨大，就可能面临刑事处罚。

养老服务设施用地改变用途的原因分析

经济利益驱动

　　商业、房地产开发等行业往往具有较高的利润空间，相比之下，养老服务行业投资大、回报周期长。部分企业或个人为追求短期经济利益，不惜违反法律法规，将养老服务设施用地改变用途，用于商业或房地产开发。例如，在一些城市中心地段，养老服务设施用地若转变为商业用地，开发成购物中心或写字楼，其市场价值将大幅提升，开发商可获得丰厚的利润。

监管漏洞

　　在实际监管过程中，存在一些漏洞。一方面，各部门之间的协调配合不够顺畅，自然资源部、民政部、住房和城乡建设部等部门在养老服务设施用地的审批、建设、监管等环节，可能存在职责不清、信息沟通不畅的情况，导致对违规行为难以及时发现和制止。另一方面，监管手段相对落后，部分地区仍依赖传统的人工巡查方式，难以实现对养老服务设施用地的全过程、实时化监管，给违规者留下了可乘之机。例如，在一些偏远地区，由于监管力量薄弱，对养老服务设施用地的监管往往不够严格，违规改变用途的现象时有发生。

政策执行不到位

　　虽然国家和地方出台了一系列关于养老服务设施用地的政策法规，但在实际执行过程中，部分地区仍存在执行不到位的情况。一些地方政府对养老服务产业的重视程度不够，在土地供应、规划审批等环节，未能严格按照政策要求落实。例如，在土地出让过程中，未明确养老服务设施用地的建设要求和监管措施，导致后续出现违规改变用途的问题。

法律意识淡薄

　　部分企业和个人对土地管理法律法规以及养老服务设施用地政策缺乏了解，法律意识淡薄。他们没有意识到擅自改变养老服务设施用地用途的行为是违法的，或者对违法行为的后果认识不足。例如，一些小型养老机构的负责人，由于缺乏专业的法律知识，在经营过程中，为了增加收入，擅自将部分场地出租用于其他经营活动，却不知这些行为已触犯了法律。

合规建议

加强前期规划与审批管理

　　1.科学规划养老服务设施用地布局

　　地方政府在编制国土空间规划时，应充分考虑当地人口老龄化程度、养老服务需求等因素，科学合理地规划养老服务设施用地布局，确保养老服务设施用地规模达标、布局合理，方便老年人就近享受服务。例如，在城市新区建设和旧城改造中，要按照相关标准，预留足够的养老服务设施用地，并将其纳入详细规划。

　　2.严格审批程序

　　在养老服务设施用地审批环节，自然资源部、民政部等部门应严格把关。对申请用地的项目，要详细审查其建设方案、资金来源、运营模式等，确保项目符合养老服务设施用地的要求。同时，建立多部门联合审批机制，加强部门之间的沟通协调，提高审批效率和准确性。例如，在审批过程中，自然资源部门负责审查土地用途、规划条件等，民政部门负责审查项目的养老服务功能和资质，只有通过各部门的联合审批，才能发放相关用地手续。

规范土地出让合同与监管机制

　　1.明确土地出让合同条款

　　在土地出让合同中，应明确约定土地用途、建设要求、开竣工时间、违约责任等内容，特别是对养老服务设施的建设标准、运营期限、禁止改变用途等事项，要作出详细规定。例如，合同中可约定，若擅自改变土地用途，需按照土地出让价款的一定比例支付违约金，并承担相应的法律责任。

　　2.建立全过程监管机制

正在调查取证中的陈秀山律师

　　自然资源部门要加强对养老服务设施用地的全过程监管，从土地供应到项目建设、运营，实行全程跟踪。利用信息化手段，建立土地动态监测系统，实时掌握土地使用情况。同时，加强日常巡查，定期对养老服务设施用地进行检查，及时发现和制止违规行为。例如，通过卫星遥感、地理信息系统等技术，对养老服务设施用地的开发建设情况进行监测，一旦发现土地用途发生改变，立即进行调查处理。

　　3.加强部门协同监管

　　建立多部门协同监管机制，形成监管合力。各部门按照职责分工，对养老服务设施用地的不同环节进行监管。例如，民政部门负责对养老服务机构的运营情况进行监管，住建部门负责对项目建设质量进行监管，而市场监管部门则负责对养老服务市场秩序进行监管，各部门之间加强信息共享和沟通协作，共同打击违规改变土地用途的行为。

增强企业和个人的法律意识

　　1.开展法律培训与宣传

　　通过举办培训班、讲座、发放宣传资料等方式，加强对企业和个人关于土地管理法律法规以及养老服务设施用地政策的培训和宣传力度，增强其法律意识，使其了解擅自改变土地用途的法律后果，自觉遵守法律法规。例如，自然资源部门可以定期举办针对养老服务机构负责人的法律培训课程，邀请专业律师讲解相关法律法规和政策要求，增强他们的守法意识。

　　2.树立守法典型

　　通过树立守法典型，发挥示范引领作用。对严格遵守养老服务设施用地规定、规范运营的企业和个人进行表彰和宣传，营造良好的法治氛围。例如，评选“养老服务设施用地守法示范单位”，对获奖单位进行宣传报道，激励其他企业和个人依法使用土地。

完善法律责任追究制度

　　1.加大行政处罚力度

　　对于擅自改变养老服务设施用地用途的行为，要加大行政处罚力度，提高罚款标准，增加违法成本，使其不敢轻易违法。同时，对违法企业和个人，要依法采取限制其参与土地出让、项目审批等措施，从源头上遏制违法行为的发生。例如，对多次违规改变土地用途的企业，限制其在一定期限内参与当地土地市场的交易活动。

　　2.加强刑事责任追究

　　对于构成犯罪的行为，要依法追究刑事责任。司法机关要加大对非法转让、倒卖土地使用权等犯罪行为的打击力度，严格按照刑法的规定进行定罪量刑。同时，加强与行政机关的协作配合，建立健全案件移送机制，确保刑事责任追究顺利进行。例如，自然资源部门在查处违法案件过程中，发现涉嫌犯罪的，要及时将案件移送司法机关处理。

陈秀山律师参加案件研讨会

　　3.建立公益诉讼制度

　　探索建立养老服务设施用地公益诉讼制度，当养老服务设施用地被违规改变用途，损害公共利益时，检察机关或其他符合条件的社会组织可以依法提起公益诉讼，要求违法者承担恢复土地原状、赔偿损失等责任。通过公益诉讼，维护老年人的合法权益和社会公共利益。例如，某地区的检察机关发现一处养老服务设施用地被违规用于商业开发，损害了周边老年人的利益，遂提起公益诉讼，最终使土地恢复了原有用途。

全国范围内违规违法转变养老用地的典型案例​

上海市某养老项目用地违规开发商业地产​

　　上海市某公司获批一处用于建设综合性养老社区的地块，旨在为老年人提供居住、护理、康复等一系列服务。然而，项目建设期间，该公司擅自改变规划设计，将部分土地用于开发高端商业地产项目，建设写字楼和购物中心，此行为严重违反了土地出让合同中关于土地用途的约定，也背离了养老服务设施用地的初衷。经群众举报后，相关部门介入调查。最终，该公司被责令停止违法行为，限期拆除违规建设的商业地产部分，并面临高额罚款。同时，该养老项目的后续建设受到严格监管，以确保其回归养老服务设施建设的正轨。​

广州市某养老机构用地出租用于酒店经营​

　　广州市某养老服务有限公司取得养老服务设施用地后，并未按照规定开展养老服务业务，而是将整块用地出租给广州林峰酒店管理有限公司，用于经营高端商务酒店。这种行为不仅改变了土地用途，还导致当地养老服务资源的浪费，无法满足老年人对养老服务的需求。当地自然资源部门和民政部门联合执法，对该养老服务有限公司进行查处。根据相关法律法规，除了对其进行行政处罚外，还依法解除了土地出让合同，收回土地使用权，并要求该企业承担相应的赔偿责任，以弥补因土地用途改变给社会公共利益造成的损失。​

山东省济南市某养老服务设施用地建成批发市场​

　　山东省某养老服务有限公司在济南市某区获批一处用于建设老年活动中心、日间照料中心等养老服务设施的地块，但在实际建设中，该公司却擅自将其建成了大型批发市场，用于各类商品的批发交易。这一违规行为被媒体曝光后，引起了社会广泛关注。相关部门迅速展开调查，认定该养老服务有限公司违反了土地管理法规和养老服务设施用地的相关规定。公司被要求立即停止经营批发市场，对已建成的建筑进行整改，并按照原规划恢复养老服务设施的建设。同时，相关责任人也受到了党纪政纪处分，以起到警示作用，防止类似违规行为再次发生。

四川省某养老项目用地违规分割转让​

　　四川省某养老产业开发有限公司通过合法途径取得养老服务设施用地后，为获取更大利益，将整块用地违规分割成若干小块，转让给不同的开发商。这些受让方有的将土地用于建设住宅小区，有的用于商业开发，导致养老服务设施用地被严重破坏，无法实现原本的养老服务功能。当地政府发现后，果断采取措施，宣布土地分割转让行为无效，收回土地重新进行规划和建设。同时，对涉事的该养老产业开发有限公司依法追究法律责任，包括罚款、限制其参与土地市场交易等，以维护土地管理秩序和养老服务设施用地的严肃性。

北京市某养老机构用地改变为培训学校​

　　北京市某养老服务中心在运营过程中，未经审批，私自将部分养老服务设施用地改造为培训学校，用于开展各类职业技能培训和课外辅导。该行为违反了养老服务设施用地的使用规定，且培训学校运营所产生的人员流动、噪声等问题，对周边养老环境造成了不良影响。北京市相关部门接到投诉后，对该养老服务中心进行了查处，责令其立即停止违规办学行为，恢复养老服务设施的原状，并对其违规改变土地用途的行为进行了行政处罚。此外，为防止类似问题再次发生，相关部门加强了对养老服务设施用地的日常监管，定期对养老机构的用地情况进行检查。

山西省阳泉市某养老项目用地变身商业综合体​

　　阳泉市某养老产业开发有限公司获批一处用于建设综合性养老服务中心的地块，用地性质明确为养老服务设施用地。该公司在项目启动后，擅自对规划进行调整，将大部分原本用于建设老年公寓、康复中心等养老设施的土地，改建成了集购物、餐饮、娱乐为一体的“珍宝园商业广场”。这一违规行为致使当地养老服务设施建设严重滞后，周边众多有养老需求的居民无法享受到应有的服务。当地居民察觉后，纷纷向相关部门反映情况。阳泉市规划和自然资源局、住房和城乡建设局等多部门联合展开调查，确认该公司存在严重违规改变土地用途的问题。最终，该养老产业开发有限公司被责令停止商业综合体的建设，拆除违规建筑，并按照原规划重新建设养老服务设施。同时，该公司面临高额罚款，相关责任人也受到严肃处理。​

山西省运城市某养老机构用地违规出租办厂​

　　运城市某老年公寓在取得土地使用权后，并未将土地用于养老服务相关建设。公寓负责人为获取更高经济收益，擅自将整块养老服务设施用地出租给运城宏泰制造有限公司，用于开办工厂。工厂运营期间产生的噪声、污染等问题，对周边环境造成极大破坏，严重影响了附近居民的正常生活。周边居民对此不满，向当地政府部门投诉。运城市相关部门迅速介入，经调查核实，认定该老年公寓的行为违反了土地使用相关法规。根据《山西省社区居家养老服务条例》，民政部门责令该老年公寓限期整改，没收其违法所得，并对其处以相应罚款。同时，要求该公寓立即解除与运城宏泰制造有限公司的租赁合同，收回土地，恢复土地的养老服务设施用地属性。​

山西省太原市某养老项目用地分割售卖建别墅​

　　太原市某养老产业发展有限公司以建设高端养老社区为由，获取了一块养老服务设施用地。然而，在项目推进过程中，该公司为获取高额利润，将该地块违规分割成若干小块，出售给不同业主用于建设私人别墅。这种行为不仅严重违反了土地用途管制规定，也使得原本规划用于服务广大老年人的养老设施无法落地，极大地浪费了公共资源。此事经媒体曝光后，引发社会广泛关注。太原市自然资源部门联合其他相关部门迅速展开调查，认定该养老产业发展有限公司的行为属于严重违法违规。最终，政府宣布土地分割售卖行为无效，收回土地，重新规划用于养老服务设施建设。该养老产业发展有限公司除被没收违法所得外，还面临高额罚款，相关责任人被依法追究法律责任，该案件也成为山西省打击违规改变养老服务设施用地用途的典型案例，起到了警示作用。

　　通过这些发生在全国不同地区的典型案例可以看出，违规违法转变养老用地用途的现象并非个例。这些案例不仅损害了老年人的合法权益，也破坏了土地管理秩序和养老服务产业的健康发展。从案例中我们也能总结经验教训，进一步加强对养老服务设施用地的监管，完善相关法律法规，加大对违规行为的惩处力度，以保障养老服务设施用地能够真正用于养老服务事业，为老年人提供良好的生活环境和服务保障。​

　　养老服务设施用地是保障老年人生活质量、推动养老服务事业发展的重要基础。违规改变养老服务设施用地用途的行为，不仅违反了法律法规，也损害了老年人的切身利益，破坏了土地市场秩序。通过对相关法律法规的分析以及对常见违规情形和原因的探讨，笔者提出了一系列加强前期规划与审批管理、规范土地出让合同与监管机制、提高企业和个人法律意识、完善法律责任追究制度的合规建议，希望这些建议能够为防范养老服务设施用地改变用途的法律风险提供有益参考，促进养老服务产业的健康、可持续发展，让老年人能够真正享受到优质的养老服务设施和环境。在实践中，政府部门、企业和个人应共同努力，严格遵守法律法规，切实履行各自职责，共同确保养老服务设施用地的合理使用和规范管理。

　　终审：魏文源

　　监审：李保燕

　　编校：李晓亚

　　网络：吴飞飞