国土空间的“五级三类”规划体系已经基本建立，“多规合一”实用性村庄规划的编制有助于促进乡村振兴战略的实施。作为乡村地区的详细规划，村庄规划正从蓝图型规划向实施型规划转型，其编制质量和实效对宜居宜业和美乡村建设有着重要影响。从近年来村庄规划实践来看，村庄的规划编制仍存在较多问题，探索有效的规划编制策略对提高村庄规划编制质量有着重要意义。本文通过对村庄规划编制背景及内涵特征进行分析，揭示了当前村庄规划面临的困境，提出针对性编制策略，并通过相关实践案例进行印证，以期为村庄规划研究提供借鉴。

　　乡村作为我国国土空间的重要组成部分，承载着众多人口的生产生活以及生态保护等重要功能。随着国土空间规划体系的逐步完善，村庄规划正迎来前所未有的发展机遇与挑战。在国土空间规划的总体框架下，村庄规划需要综合考量土地利用、生态保护、产业发展以及居民点建设等多方面因素，以实现乡村空间的科学布局与高效利用。科学合理的村庄规划编制，不仅能够优化乡村空间形态，提升生态环境质量，还能推动乡村产业的可持续发展，提高农民的生活水平，成为实现乡村振兴的重要支撑。因此，深入探索国土空间背景下村庄规划的编制策略具有重要的现实意义。

编制背景

顶层设计要求

　　2019年，中共中央、国务院明确提出编制“多规合一”的实用性村庄规划，自然资源部发文明确提出要坚持有序推进、务实规划，防止片面追求村庄规划快速全覆盖。2020年，自然资源部要求根据不同类型村庄发展需求，有序推进村庄规划编制，避免脱离实际追求村庄规划全覆盖。2024年，自然资源部与中央农村工作领导小组办公室要求加强县域统筹，分类有序推进村庄规划编制，提升村庄规划编制质量，提高规划的时效性。

新时代国家发展要求

　　实施乡村振兴战略要坚持以科学规划为先导，坚持一张蓝图绘到底，坚持循序渐进、久久为功。学习浙江“千万工程”经验，规划先行是重要前提，不规划不建设，不规划不投入。村庄规划是实施乡村振兴战略的重要抓手，做好村庄规划有利于明确村庄发展思路、统筹各类资源配置、优化“三生”空间布局、补齐设施配套短板。

村庄规划内涵

村庄规划定位

　　村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

村庄规划内涵

　　“多规合一”是解决原有不同部门体系下村庄建设规划、村庄土地利用规划等各类规划体系内容冲突、衔接不顺等问题的有效措施，将多个规划融合到一个区域上，形成“一本规划”，实现“一张蓝图干到底”。

　　“实用”中的“实”是指立足本底资源，解决实际问题，满足发展需求;“用”是指规划的可实施性，实现规划成果对国土空间的开发建设与用途管控的落地。“实用性”村庄规划注重操作性，强调规划要“能用、管用、好用”。

国土空间背景下村庄规划编制的重要性

促进乡村空间优化

　　通过科学合理的乡村规划制定，能够改善乡村土地使用布局，合理配置生产、生活与生态空间，有效处理现今乡村建设中土地使用不精细、空间布局杂乱无章等问题。例如，通过清晰划分农业耕作区、乡村居民区、建设区以及生态保护区域，能够提升土地使用效率，优化乡村空间结构，进而创造出适宜居住和工作的乡村环境。

推动乡村产业发展

　　乡村规划制定能够为农村产业发展提供必需的空间保障与科学指导。通过恰当规划，确定农村产业发展的路径与布局。例如，发展特色农业、乡村观光以及农产品加工业等，有助于推动产业深度融合，延长产业链条，从而提高农民收益。另外，规划还能引导基础设施和公共服务设施向产业发展区域聚集，增强产业发展的整体支持能力。

保护乡村生态环境

　　在国土空间规划的背景下，乡村规划高度重视生态保护。通过科学划定生态保护区界线，加强对乡村自然资源的维护和修复，有效避免过度开发和破坏行为。同时，合理安排乡村生态区域，如河流、湖泊、森林、湿地等，确保乡村生态系统的完好性和稳定性，从而实现生态效益、经济收益和社会效益的和谐统一。

提升乡村治理水平

　　科学的乡村规划是乡村治理的关键基础。它不仅规定了乡村建设与发展的目标、任务及具体方法，还为乡村治理提供了实际可用的引导。通过规划的有效执行，能够规范乡村建设活动，提高建设品质和整体水准。此外，在规划制定过程中广泛收集村民的意见和建议，有助于提升村民的参与感与责任感，从而促进乡村治理的民主化和科学化发展。

村庄规划现实困境

上位规划待完善，规划编制追求全覆盖

　　上位规划缺乏对村庄建设用地指标、设施配套、产业布局等要素的统筹，未针对不同类型的村庄“量体裁衣”、分类施策，“人口、产业、土地、资金”要素未合理向重点发展村庄适度倾斜，导致建设用地指标分配均质化、设施配套和产业布局的重复和同质化。例如，村庄建设用地指标未按照村庄的类型差异化分配，而是按照不超过下发同口径指标的规则进行均衡分配，造成集聚提升类、特色保护类等重点发展村庄建设用地指标不足，其他村庄用地指标结余的情况。上位规划对村庄分类科学性不足，村庄分类与地域资源资产特征不匹配。村庄规划编制片面追求全覆盖，规划成果深度“一刀切”，部分地区未分类按需编制，加大政府财政负担，导致经费保障不足。

规划成果缺乏科学性与实用性，内容同质化较严重

　　规划成果脱离村庄实际，科学性与实用性不足。部分编制单位缺乏对现状的深入调研，未充分征求村“两委”、乡贤能人、村民的意见，机械式按照导则规范“闭门造车”，科学性不足。部分村庄批量化打包编制，套用其他地方的模板和城市规划方法，内容同质化较严重，实用性不足。部分规划成果存在地方资源特色挖掘不足、问题分析不到位、发展定位与村庄实际情况脱节、产业规划形式化、近期建设项目安排不合理等问题。

村民参与不足，主体地位缺失

　　现行规划体系多采取“自上而下”的主导模式，村民常被定位为政策被动接受者而非规划主体，其核心诉求、乡土智慧与文化认同难以有效融入规划决策。村民参与不足及主体地位缺失已成为制约规划科学性与实施效能的关键问题。村庄规划在编制过程中，村民参与机制虚设、意见征求流于形式、技术语言晦涩难懂、利益协调平台缺位，导致规划方案与村民实际需求脱节，削弱了村民对规划成果的认同感，造成规划实施难的困境。

村庄规划与土地政策衔接不强

　　“多规合一”实用性村庄规划与全域土地综合整治实施方案编制周期错位，协同性不足，衔接性不强。村庄规划中的土地综合整治实施性要件缺失，其内容空泛、措施虚化。全域土地综合整治要求“县域统筹-乡镇实施”，而上位规划在土地整治专项统筹维度存在功能缺位，未形成有效的要素传导机制，致使村庄规划缺乏衔接，最终导致整治项目的空间落地路径与规划方案产生实施性偏离。

村庄规划编制策略研究

加强上位规划综合统筹，分类编制村庄规划

　　加强县域、乡镇统筹，因地制宜划分村庄类型，合理配置设施和村庄建设用地指标，差异化布局产业。除重点发展村庄编制、村庄规划，其他村可制定“通则式”规划管理规定，精简规划内容，突出各类重要控制线和建设项目用地管控等重点内容，依法报批后作为乡村规划建设管理依据。既可以节省成本，又能提高规划效能，从而实现乡村规划管理全覆盖。

发掘地域资源资产优势，展现乡村特色

　　深入开展调研工作，摸清村庄本底资源资产特征，因地制宜开展规划设计，展现乡村特色。在产业发展、设施配套、住房建设、人居环境整治等方面立足村庄实际，优化村庄用地布局，适应乡村生活生产方式，实现乡村生活、生产、生态空间的和谐统一。

引导多元主体参与，提高规划编制质量

　　推行“参与式”规划组织方式，解决村庄主体“一边站”问题。坚持村民主体地位，充分尊重村民意愿，把规划还给乡村，把设计还给村民。通过建立参与式规划机制，以编前村民动员会议、编中征求村民意愿、编后村民会议讨论等方式，将村民从“被规划对象”转变为“规划共同体”，积极引导村民参与村庄规划编制。引导乡贤能人献计献策，搭建“乡村规划师+行业专家”人才服务体系，实现乡村空间治理的多元共治，提高村庄规划编制质量。

加强规划和土地政策融合，增强规划的落地性

　　以村庄规划为依据，发挥全域土地综合整治的平台作用，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。加强实施方案与村庄规划或“通则式”要求衔接一致，可同步编制，确保项目依法依规实施。夯实村庄规划土地整治内容，以项目为单位，做到有的放矢。加强上位规划统筹，保障整治实施路径畅通。探索规划“留白”机制，保障规划弹性，用于农村宅基地、配套设施、乡村振兴新产业新业态等用地申请使用，以应对未来村庄发展的不确定性。

案例应用

　　以四川省成都市村级片区规划实践为例，说明成都市村规编制的特色经验，并阐述“多规合一”实用性村庄规划编制策略在成都的应用。

以片区为单元编制规划，统筹配置服务设施

　　成都市深入开展调研摸底和基础研究，以若干村(社区)为编制单元，结合区位条件、产业基础以及资源禀赋将村级片区划分为城镇带动型、融合发展型和生态保护型。按需编制规划，除重点发展村级片区单独编制，其他村庄制定《乡村地区“通则式”规划管理规定》，重点聚焦各类“底线”和乡村建设项目用地管控。

　　加强乡镇级片区传导，明确片区类型以及村庄分级体系，并作为聚居点建设依据。打破原有传统公共服务“均等化、均质化”的配置思路，按照“以人为本”的总体导向，通过多样化、多元化的服务供给，提供因片区实际需求而异的便民服务，解决乡村区域现有公共服务设施闲置与不足共存等问题。针对居民生活需求，按照共建共享、相互补充的原则，精准投放公共资源。

“场景营造”，探索公园城市乡村表达新范式

　　挖掘乡村资源特色，结合产业谋划、风貌基底，通过整田、理水、立标、营景等策略，营造未来特色场景，形成公园城市的乡村表达。以“造景、改院、塑形”等举措改善人居环境，强化川西林盘业态植入，加快完善社区公共服务设施布局，打造未来社区生活场景;通过美学设计、文化创意，提升居民高品质消费与时尚文化体验，强化数字化消费模式，提升智能沉浸式消费 体验，打造城乡融合消费场景;实现农业数字化、智慧化生产，打造“研发-生产-供应”的全产业链现代化生产场景;以“天府绿道”为载体，倡导绿色低碳出行，加强滨河生态环境治理，强化乡村生态修复，打造绿色低碳生态场景。

“多元共治”，创新乡村治理新机制

　　村规编制前，成都市创新开展全球征集活动(规划设计国际竞赛)，充分发挥政府、村民委员会、村民、乡贤能人、投资主体、乡村规划师等各界力量，为乡村建设出谋划策，真正实现来源于乡村、服务于乡村的乡村规划模式。加强全球征集活动规划设计方案与村级片区的衔接，确保方案可实施，能落地。

　　规划编制推行问计于民，要求“开门编规划”，遵循“住下来、融进去”的总体要求，充分调动当地村民、乡镇干部、乡村规划师以及乡村经营主体等四类人群的积极性，扎实开展“四问于民”入户调研。通过问卷调查、座谈会、专家咨询等方式，详细了解当地现状情况，充分掌握当地发展意愿，为科学编制规划打好基础。

　　搭建“乡村规划师+行业专家”人才服务体系，成都市首创乡村规划师制度，建立乡村规划建设专项巡回服务机制，指导制定有关规划，开展技术服务指导，本土人才培养帮带，提升乡村治理效能。

创新管理机制，深化制度改革，保障规划实施

　　建立城乡统一资源要素市场，完善集体建设用地、工程建设项目审批管理平台和不动产登记平台，成都市在全国率先成立农村产权交易所，规范开展集体建设用地使用权转让、出租和抵押。

　　建立涵盖用地、规划、建设和使用全生命周期的乡村建设项目全流程管理链条，实行存量项目逐步消化、增量项目合理保障。建立农房规划安全管理长效机制，为乡村地区“规建管”闭环衔接提供制度性保障。

　　深化开展农村产权制度改革，开展农村宅基地自愿有偿退出改革试点，结合农村土地综合整治、地质灾害避险搬迁、原址开发、房地转让、零星收储等途径探索退出农村宅基地使用权。

　　作为乡村地区的详细规划，村庄规划的科学编制有助于推进乡村全面振兴。遵循“因地制宜，以人为本”的原则，加强上位规划统筹，分类编制村庄规划。挖掘村庄本底资源资产特色，引导多元主体参与规划编制，加强与土地政策的融合，在指标分配、产业发展、设施配套、住房建设、人居环境整治等方面提出适合不同类型村庄发展的规划方案，提高村庄规划成果的空间适配性和实施精准度。

　　终审：魏文源

　　监审：董卫娟

　　编校：王文娟