公众参与是环境治理体系中不可或缺的一环，对完善环境治理格局具有至关重要的作用。针对基层社会普遍存在的内在动力不足的问题，因地制宜的环境治理策略，直接关系到环境治理效果的达成及其可持续性。我国工业化进程的加快与环境污染问题相伴而生，尤其是水污染呈现多发趋势，高污染、高消耗经济发展方式与生态环境之间的矛盾日益凸显，环境污染问题逐渐引起全社会的普遍关注。自2016年全国推行河长制以来，在中央政府高位推动下，水污染取得初步治理成效，但也有研究指出河长制是应急的过渡政策，存在治标不治本的粉饰性治污行为，这种治理成效带有明显的局限性。从地域范围看，我国河湖治理工作重点在城市，农村河湖环境污染问题仍然较为突出，水环境治理进展仍然较为滞后，如何解决农村水环境问题已成为十分紧迫的现实问题。治理取得成效的关键在于调动农村相关利益主体的参与积极性，统合利益诉求，激发农村水环境治理的内生动力，形成多元主体协同治理格局。

　　鼓励公众参与环境治理频频出现在中央政策文件之中。党的十九大报告提出构建“共建共治共享的社会治理格局”，党的二十大报告提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这说明国家在将公众以治理主体角色纳入河湖环境治理格局，转变公众参与身份。长期以来，我国水环境治理中政府承担了绝大多数治水任务，公众长期处于高关注、低参与的“搭便车”状态，社会对政府的依赖性强，这种政府主导治水格局在农村社会更为突出。河长制的建立虽然取得了治理成效，但实质上仍是党政领导责任制，虽然提升了党政部门之间的协同效率，但是并未从根本上调动公众参与治理实践。农村的基层河长由党政领导兼任，行政职务带来协同治理优势的同时，也表明他们无法专门投入河湖环境治理，难以形成农村水环境的长效化管护机制。河湖的公共物品属性决定了水环境治理是一项系统工程，必须形成集体行动共治，激活公众参与。河长制全面实施的背景下，越来越多的公众参与实践，然而长期的政府依赖心理导致村民主动参与程度低、参与能力缺乏、参与碎片化问题依然突出，公众参与效果尚未随公众主体性提升而得到强化。村民“缺席”现象极大阻碍了环境治理目标的达成，这就凸显出以下问题：如何提升农村环境治理的公众参与度?政社如何合作治理农村河湖环境?文章基于四川三台县的环境治理实践，观察政府如何提升公众合作度，形成乡村治水格局，以此总结农村环境治理的经验。

我国农村环境治理困境

　　当前，我国农村环境治理的主要问题在于政府主导型治理下的公众参与缺位。从一些较早开始农村水环境治理实践的地区来看，政府主导确实能有效应对河湖环境污染提升治污效率。政府部门作为权力核心，以政府公共权力的干预处理环境问题，纵向自上而下传导政治压力，由上级政府确立环境政策目标，下级政府特别是基层政府制定具体的水环境治理策略;横向同级政府内以河长的权威统筹相关职能部门减少利益分歧，协调配合共同落实水环境政策。政府主导环境治理具有专业性强、责任明确、效率高等优势，但这种治理模式下为达成地方政府政绩可能会以牺牲环境为代价，两者存在相悖的情况，以至于无法达成环境治理目标。同时，因为治理策略适应性不足、治理措施欠缺整体性、治理环节公众参与缺乏等导致农村水环境治理无法及时应对复杂多样的突发环境污染问题。在社会变迁的大背景下，农村环境问题仍具有长期性和复杂性。事实上，农村场域下村民与其生活所处的河湖等水环境的环境关联度比城市更直接、依赖性更强，村民有更强烈的内在动机改善和维护村内生态环境。现有的环境治理体系中，协同治理已是学界共识。农村水环境的外部性和农村的特殊性要求建立协同治理机制，动员党和政府、企业、社会组织、村民等利益相关者相互配合，发挥各自在观念、资金、技术等差异化优势，形成集体行动共同治理农村环境污染。

案例考察

案例描述

　　2017年，绵阳市设立双河长制。三台县郪江流域借鉴雅安“解放模式”的先进经验，探索出河湖管护的“4+2”模式，即开展“1+N”承包清理、“生态扶贫”清理、“提质行动”清理、“协会”参与清理4种模式。其一，推行“1+N”清理监督模式，将境内河道常态保洁工作承包给专业合作社，监督指导专业合作社组建专业清漂保洁队，配置相关装备，辖区村级河长和“N”个网格巡河员、“N”个民间河长监督检查责任河段内清漂工作落实情况;其二，结合乡村振兴战略设立河道保洁公益性岗位，各村根据责任河段距离和清漂工作量，聘用河道专职保洁员，既能激励公众参与河湖环境治理，又能实现收入增长;其三，沿线县镇以全市城乡环境综合提质行动和流域工作推进会为抓手，组建志愿护河队集中开展垃圾清理整治行动;其四，推广“生态惠民超市”、开展“护河积分兑奖”和成立流域环境保护协会等活动，激发群众河湖管护热情。同时，建立上下游监督补偿机制、左右岸联动机制2项机制，破解河道常态和长效管护难题。其一，针对跨界流域镇村之间平级监督协调落实难题，三台率先在郪江流域联合推行县、镇河长办及镇村河长负责协调监督实施的基层跨界河道漂浮物清理上下游“监督补偿”机制;其二，针对沿河两岸乡镇管护责任不清的问题，三台县建中镇与中江县普兴镇签订《共管责任河段联合清理管护监督协议》，建立“定期联清”机制。此外，县河长办协调指导辖区郪江两岸乡镇签订《共管责任河段轮流承包清理和联合监督协议》，建立“轮流承包”清理机制。县境内涪江、梓江等水质提升成效明显，省、市级监测断面全部达标，城乡集中式饮用水源地水质达标率为100%，水域环境得到持续改善。2023年水利部将三台县治水模式收录进全国典型案例。

实现机制

　　1.制度资源嵌入

　　环境治理行为只有依赖合适的制度展开，才能取得有效的成绩，农村环境治理更是如此。首先，形成了由村级河长带头、3个队伍协助、N个民间河长监督、村民广泛参与的“1+3+N”护河模式。三台县以村党组织为核心，成立村级河长工作室，承上启下负责统领联络村级河湖管护各项工作。一方面，落实乡镇河长下达的任务，打通治水的“最后一公里”;另一方面，动员村内党员率先参与治水，形成乡村振兴的先锋力量。同时，组建“志愿巡护队”“河小青志愿宣传队”“河湖保洁队”三支队伍，建立起河湖管护工作队伍，拓展了村民参与途径。其次，三台县依托积分制与积分兑换超市，以积分引导村民环保行为，动员村民参与环保活动。积分制始于企业管理领域，通过积分数量精准激发个体潜力，将个体利益与集体利益捆绑，高效实现目标。积分制引入环境治理领域，以一套完善的赋分设计，以规范村民环保行为，并以物质或精神的正向奖励激发参与积极性，确保农村环境目标的一致性，形成环境治理合力。三台县为提高村民参与环境整治的积极性，结合村民现实需要，探索建立了农村惠民超市，根据行为贡献度将各类环保参与行为进行量化赋分，而该分值可用于在积分超市内兑换商品。长期地看，积分制作为一种分配制度，积分代表村民的社会贡献度，能够以交换方式激发、维持村民治水热情。

　　以上具有特色的制度设计嵌入乡村环境治理，构建起参与链条从党组织到党员再到村民各司其职，共同推动环境利益主体参与环境治理，拓展了村民参与的窗口，扩大公众参与途径，实现有序参与，起到了良好的效果。首先，拓宽了公众参与渠道，“志愿巡护队”“河小青志愿宣传队”“河湖保洁队”这三支队伍的建立为村民参与水环境治理提供窗口，使有参与意愿的个体有机会加入河湖日常管护行动中。其次，实现组织化参与，村级河长工作室和三支队伍的建立规范了村民的参与行为，统一了村民的集体行动，避免河湖治理的碎片化，形成了合理的参与秩序。最后，提升了村民的主体性，公众的参与行为是一种理性经济行为，积分超市制度以利益激励机制增加了村民的预期收益，使村民意识到“搭便车”行为的负面效应。

　　2.党政资源嵌入

　　三台县充分有效地利用了党政资源的支持，又通过党员示范效应，形成了村民对环境共治的信心。其一，河长制建立初期，各村党员率先行动成立党员巡河队，自发组织对村内河道及两岸环境进行清理。随着时间的推移，越来越多的村民目睹了村庄环境从杂乱到整洁的转变，由此对村级河长工作室的规划和要求越来越信任，并愿意积极配合。其二，三台县多个乡镇在县政府引导下，建立环境保护协会，经常性适时开展流域环境保护活动，流域环境得到持续改善。例如，探索“钓鱼协会+河湖协会”，依托钓鱼爱好者“亲水爱水”特点，升级钓鱼协会为河湖保护协会，发展会员近2 000人。政府引导协会成员带头参与护河行动，监督举报河道卫生问题，参与打击和治理违法采砂、非法捕捞等行为，有效促进河湖水域环境治理由“政府治”走向“全民治”。其三，三台县党委、政府牵头建立了上下游监督补偿机制、左右岸联动轮流承包清理机制，形成跨乡镇联防联治机制。三台率先在郪江流域联合推行县、镇河长办及镇村河长负责协调监督实施的基层跨界河道漂浮物清理监督补偿机制，为下游监督上游提供了抓手。针对左右岸分属不同县镇管辖、日常管护划界模糊导致责任不明等问题，县委、县政府协调郪江镇、观桥镇分别与中江县万福镇、联合镇合力探索践行“轮流承包”清理机制，明确双方清理监督责任，实行每年轮换承包清理，当年未承担清理任务的一方常态监督另一方清理情况，年底双方对共管责任河段清理工作核查移交。

　　只有场域内各利益主体目标行为一致才能实现环境共治。由于主体文化程度、思想观念的差异导致了行为差异，村民往往依据自身认知采取有益或有害的环境参与行为。基层党组织和政府的牵头将环境政策的要求拆分成村民易于执行的措施融入村民日常生活，并由同村党员和积极分子做宣传和示范。农村是较典型的熟人社会，群体之间血缘、地缘关系强，“自己人”带头产生的推行效率更高，更易形成统一的目标和行为。基层政府和基层党组织的嵌入进一步明确村民日常河湖环境行为的方向，落实环保责任，提升环境政策的执行效率，改善生态环境。

研究发现

　　公众参与是实现农村环境治理的关键环节，带动公众参与农村环境治理的过程也是政府与社会协调互动过程。文章发现：第一，农村水域环境治理需要村民参与，缺乏村民的参与体系是不完整的，应通过动员当地人参与解决当地环境问题。村民参与乡村环境治理可以降低政府治理成本、提高环境治理效率。第二，依托制度建设，公众参与积极性能够被有效激发，形成有序且规范的治理队伍;党和政府嵌入乡村治理，能发挥“党支部+党员”的先锋模范作用、政府的引导作用，为村民参与环境治理奠定基础，在示范作用机制下实现公众广泛参与，取得治理成效。当前，许多地区的农村面临严峻的环境挑战，且缺少有效的治理策略。造成这一现状的原因一方面是农村环境污染未能得到有效遏制，更重要的是公众参与机制的缺失。政府“单打独斗”的治理模式已经难以应对农村日益复杂多样的环境问题。未来的环境治理模式指向政府与社会合作，统一主体行动目标的基础上，激发和维持公众参与农村环境治理热情，以合力实现协同治理的最佳效果。该案例的治理措施能够为其他农村地区激发公众参与积极性提供借鉴。

　　首先，要构建多元主体参与格局。在我国的农村环境治理实践中，合作治理体系的构建离不开党和政府的统一领导。在党和政府的组织下，各利益主体参与到农村环境合作治理进程中，构建党领导下的政府引导和公众参与机制，使政府、村社企业、村民等在农村环境治理中扮演好各自的角色，根据自身特征发挥好专业优势。在此过程中，政府要强化政府主体责任，在制度设置中，合理运用权力承担好自身职责，充分信任其他治理主体，该放的权力做到应放尽放;乡村企业在生态环境治理中，要勇于承担社会责任，不污染环境，多使用环保设备，多做生态环境保护的公益事业;调动人民群众参与生态环境保护的积极性主动性自觉性，提升环保意识，通过宣传、教育等，激发村民治理生态环境的内生动力，突出其生态环境治理主力军的角色，彰显群众生态保护主体的责任。通过多元主体合作共治，从形式合作到实质合作，来提升乡村生态环境治理的有效性。

　　其次，要激发公众参与积极性。第一，利用党的领导和服务作用，将基层党支部、党员有机嵌入农村环境治理组织架构中，发挥示范作用带动公众参与乡村环境治理，将农村基层党建工作与环境治理的有机融合。第二，村民参与积极性的提高需要内外部动力驱动。例如，实施积分制，以积分的累计推动参与动机转化为实际的参与行为，加强公众对所处村镇生态环境的归属感与认同感。但要实现公众持续性地参与，关键在于保持公众在环境治理中的参与价值感，要注重对公众的精神激励，如对典型人物的宣传和表扬。完善的激励机制提升了公众参与度，公众参与促进环境改善，环境质量提升又肯定了公众参与作用，提升公众价值认同，进一步强化环境参与行为，实现公众深度参与。

　　编校：张春兰

　　网络：吴飞飞

　　监审：陈绪绚

　　终审：魏文源