近年来，伴随着我国工业化、城镇化的快速推进，资金、人才等生产要素从广大乡村大量流向城市，给部分地方的乡村治理带来严峻挑战。在这种背景下，文章以广东省梅州市为研究样本，聚焦基层群众参与乡村治理这一主题，采用问卷调查、个别访谈、集体座谈等形式收集了229份第一手资料，理论联系实际，分析了该市基层群众参与乡村治理面临的现实困境、原因，并提出了应对之策，抛砖引玉，为推动乡村治理相关研究与实践做出应有之贡献。

基层群众参与乡村治理面临的现实困境

一些地区乡村的日益“空心化”，导致“头雁”缺失

　　某种程度而言，农业是靠天吃饭的产业。相对工业而言，农业具有生产周期长、投入高、劳动力容纳量少、回报低等特点。因此，近年来我国乡村人口选择离开乡村，涌向城市寻求更好的发展。

　　在梅州市的一些偏远地区，村民小组长和村干部，一时很难找到合适人选，乡村治理的规范化、科学化自然无从谈起。调查发现，乡村治理人才特别是“头雁”人才的缺失，是梅州市乡村治理不可回避的一个重要挑战。只有尽快破解这一瓶颈，方能使梅州基层群众有效推进乡村治理和乡村振兴，并结出硕果。

一些地区基层群众参与乡村治理的主体地位不够突出

　　农民群众一方面是乡村的主人，另一方面也是乡村治理的主体。乡村治理的核心就是要突出农民群众的参与。调查发现，在梅州的一些偏远落后乡村，“干部干，群众看”的现象仍较为突出。政府有关部门和公职人员那头热，而基层农民群众这头却很冷，何以至此?调查发现，一些地方在加大乡村资源投入和政策优惠的同时，强化了行政力量对乡村社会的直接治理，个别地方甚至出现了基层政府大包大揽的做法，导致基层农民群众自治体系的虚化，一定程度上削弱了其在乡村治理中的主体地位和主观能动性，这或许是重要原因之一。

　　调查数据显示，虽然有74.24%的群众对乡村重大事务要通过村民会议民主商议决定表示认同，但仍有高达15.72%的群众对村干部说了算表示可以理解，还有10.04%的村民对此事根本没有关注。调查中，有群众反映，梅州市一些乡村的重大事项的决策权仍集中在上级政府以及村“两委”手中，基层农民群众在参与公共政策制定、利益诉求等方面虽有表达意见的机会，但话语权很弱，影响力也很有限。为此，基层群众参与乡村社会治理的主体性受到了削弱，其治理乡村的积极性自然会打上一定折扣。

基层群众参与乡村治理的主动意识不够强

　　调查发现，在梅州，一些乡村地区的常居人员至今仍具有“三留守”特点，即留守儿童、留守妇女和留守老人和残疾人较多。而这些留守人员，他们文化程度普遍较低，一些人甚至从来没有离开过村庄。这些人对于参与乡村治理的主动性自然就无从谈起。个别村干部还反映，村“两委”召开乡村协商议事会议，即使单独列支经费对参与人员进行奖励，而群众参与率仍然较低。纵然有时参与，他们大多也仅仅是作为观察者身份出现，从头到尾不发言，更谈不上能对乡村治理、乡村振兴提出一些建设性意见或建议。

　　在文章的229个调查样本中，有8.7%的群众参与乡村治理的态度较为消极，认为乡村治理是镇村两级的事情，对于自己是额外的负担，把自己置身事外，觉得参不参与都没有实际意义;有40%的群众表示除村民选举外，未参加过任何村民议事活动;有34%的群众表示未协助过村委会、村民小组参与乡村建设;10%的群众表示未参加过乡村治理的任何活动。可见，当前，在梅州市不少地方，基层群众缺乏乡村治理、乡村振兴的主动意识。这一问题不容小觑，必须引起有关部门高度重视。

不少基层群众参与乡村治理的能力不足

　　群众参与乡村治理、乡村振兴要取得实效，就要求参与者具备一定的综合素质和能力。例如，参与群众需要具备一定的沟通协调能力、口头表达能力、人际交往能力以及政策理解能力等。但是，调查发现，就梅州市乡村特别是偏远乡村而言，具备这些能力的人才，普遍外出打工或创业，农业生产和乡村治理、乡村振兴人才严重匮乏，剩下的“留守人口”权利意识、民主意识、道德意识、法治意识都较弱，其表达利益诉求、与政府的沟通及民主参与的能力均明显不能满足现实需求，因而他们难以实质性参与乡村治理和乡村振兴。调查发现，有57.21%的群众坦承自己参与能力不足，参与乡村治理的效果很有限。不得不说，基层群众参与乡村治理的能力不足问题，至今仍是制约梅州市乃至我国乡村治理和乡村振兴效能的一个重要瓶颈。

　　此外，调查还发现，一些乡村的“四议两公开”机制至今仍未充分发挥作用，其村务公开、重大事项公开等工作，仍还需再频密、再透明、再扩大。上述种种问题，均是当前基层群众参与乡村治理必须直面的现实窘境。

提升基层群众参与乡村治理效能策略探讨

　　注重人才回流，推动群众在乡村治理中“乐参与”

　　乡村治理为农民而治，乡村治理由农民而治。农民是乡村治理的关键因素，特别是针对梅州市而言，广袤的地理环境更加决定了其乡村治理必须依靠本地群众。为此，政府有关部门须采取政策倾斜、加大人财物专项投入等切实可行的措施，吸引各类外出人员和乡贤返乡，充分发挥主观能动性，有效参与乡村治理。

　　一是要以政策招人。须充分利用梅州市“1+N”人才激励政策出台的契机，大力落实“金谷计划”，建立健全本地外出人员联络机制，用好乡村振兴人才驿站“一站式”服务窗口，引进入乡返乡人才，发掘一批“乡创客”“土专家”“田秀才”和能工巧匠，发挥新乡贤等人才带头作用。同时，要以投资补助、贷款贴息等方式，吸引外出企业家、专家学者、技术技能人才等回乡创业，有力破解乡村人口“空心化”带来的人才不足、人才能力不强的困境。

　　二是要以产业聚人。产业发展是满足人民美好生活需要的重要前提。要充分挖掘梅州市当地特有的金柚、稻米、茶油等特色产业品牌优势，并积极凝练农业产业链发展新模式，强化镇村联动，加大技术投入，提升农产品附加值，推动更多特色产品形成品牌，做到用品牌塑造产业。要通过完善设施、增加就业、反哺民生等，释放更多惠民效应，让更多外出人员愿意在家乡团聚同谋发展。

　　三是要以环境留人。要认真落实政府“三清三拆”有关政策文件，大力开展农村人居环境整治，深入实施“美丽村屋”奖补项目，推进交通公路改造、中小河流治理、农房风貌管控等工作。要重点加强对传统围龙屋、红色革命遗址的修缮，并在保护的同时进一步开发和利用，使其焕发新颜，进而打造旅游精品路线，用宜业宜居宜游的农村新貌，吸引广大外出人员欣然留在乡村，愿意扎根乡村，乐于参与乡村建设。

科学定位政府角色，激发基层群众乡村治理中的“能参与”

　　以村、镇为代表的各级政府是乡村治理的领导者和主导者，农民是乡村治理的主体。因此，要处理好政府、基层群众在乡村治理过程中的辩证关系。

　　一方面，要科学合理地定位政府角色。要充分尊重本土基层群众的主体地位，明确政府作为“统筹者”的身份，尽快从“支配者”的角色中剥离出来，主动将权力下放，创新乡村治理体系，并与基层群众自治组织有效链接，使基层群众自治组织获得更多自主权。基层群众可以充分行使自己的民主权利，更好地履行为辖区居民服务职能，从而真正实现“还政于村”“还政于民”的政策初心。

　　另一方面，要充分发挥基层党组织的纽带作用。基层党组织一头连着政府，一头连着基层群众，只有充分发挥基层党组织的桥梁纽带作用，才能推动乡村治理的主体从政府更好地让渡给基层群众。就梅州市而言，要抓住当前实施新一轮基层党建三年行动计划的契机，注重选聘高等院校毕业生、优秀党员、本村致富能手、外出经商人员等政治原则强、理论素养高、熟悉农村工作，既善抓党建又懂经济的优秀人才充实到村“两委”干部中，全力打造威信高、带动力强、能发挥“领头雁”作用的村级党组织。这样，在村级党组织的引领下，基层群众就能实现“能参与”，推动乡村治理取得实效，进而推动乡村全面振兴。

强化宣传引导，推动基层群众在乡村治理中“想参与”

　　人民群众是历史发展和社会进步的主体力量，要紧紧依靠人民，坚持人民群众在乡村治理实践中的主体地位。只有破除一切阻碍因素，通过多维度的宣传和教育，引导基层群众切实转变治理理念，推动群众在治理实践中发挥主体作用，方能提升乡村治理的成效。

　　一是要加强政策的宣传和普及。要依托“三微一端”等新媒体以及广告栏、公示栏等传统媒体，综合运用线上线下两种宣传方式，深入宣传乡村治理的各项政策，帮助人民群众加深对治理政策和制度的认识，切实解决基层群众的思想困惑，帮助其搞清楚、弄明白乡村社会治理是为人民群众谋幸福，帮助其深入领会乡村治理是全体乡村人民群众的事业。要以政策的普及和推广，推动群众实现观念上的大转变，推动群众发自内心地对乡村治理感兴趣、想参与。

　　二是加强典型案例的宣传引导。要通过宣传各地依托群众助推乡村治理的先进经验、组织群众代表到乡村治理示范点进行参观学习等途径，让人民群众切身感受到参与乡村治理带来的获得感与幸福感，使群众深刻了解自己是真正的“乡村治理者”而不是被动参与的“服从者”，让乡村治理“主人翁”意识内化于每位群众心中。

　　三是加强红色文化的宣传教育。梅州市是广东省唯一全境纳入原中央苏区规划范围的地级市，要充分用好本地丰厚的红色资源，可以通过建好、用好本地红色革命遗址、组织实施红色文化展演等群众喜闻乐见的形式，深入开展红色教育，增强基层群众的“乡村治理共同体”意识，引导群众积极投身乡村治理这一新时代革命浪潮，推动乡村治理见成效、树品牌。

加强培训指导，推动群众在乡村治理中“善参与”

　　习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“全面提升农民素质素养，育好用好乡土人才。”乡村治理的实践证明，培养一支数量充足、素质上乘的农民队伍，是推动乡村治理乡村全面振兴的必要条件。

　　一是要在强化理论教育中提升基层群众的“自治”能力。要充分用好新时代文明实践所(站)、综合文化室、党群服务中心、党务宣传栏等阵地，积极宣传参与选举、决策、管理、监督等民主自治活动的规定和流程，定期开展《中华人民共和国村民委员会组织法》等专题宣讲，不断提高群众参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的能力和水平，实现治理为群众、治理靠群众。

　　二是要在强化普法宣传中提升“法治”能力。要以创建“民主法治示范村”为抓手，发挥法律明白人、普法志愿者、驻村法律顾问、返乡大学生等群体作用，常态开展普法宣传教育，增强群众的法治意识，健全完善群众法治诉求机制，引导群众依法解决利益纠纷，对那些涉及群众利益的法律法规，积极引导群众提出意见，提升乡村治理的法治化和民主化水平。

　　三是在强化文明教化中提升“德治”能力。要积极弘扬社会主义核心价值观，以通俗易懂、生动形象的方式，开展群众喜闻乐见的宣教活动，使其成为群众自觉的行为习惯。要善于借鉴省内外德治的好经验、好做法，如可以推广梅州市大埔县“功德长廊”的有益经验，在乡村广泛设立善行榜、义举榜等德行善举量化平台，着力推动群众涵养崇尚文明、向上向善的良好素养，为乡村治理营造良好风气，助推基层治理行稳致远。

拓宽参与渠道，推动群众在乡村治理中“勤参与”

　　习近平总书记强调，要丰富联系人民群众的内容和形式，拓宽联系渠道，积极回应社会关切，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。

　　一是要创新开展“指尖议政”。可借鉴和推广梅州市梅江区三角镇墟镇社区“指尖议政”的创新模式及做法，全力打造好居民网络参与平台，如可以通过开设乡村公众号、建立村民微信群、意见留言箱等方式创新开展“指尖议政”，为群众提供更加及时、便捷的参与平台，让广大外出人员不回乡也能尽知乡里事，并积极参与网络议政，多献务实之策，提高乡村治理的综合成效。

　　二是要落实各类公开制度。进一步规范村级“四议两公开一监督”制度，不断完善村级民主决策、民主管理、民主监督方式方法,拓宽村务公开的形式、内容和程序，保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权，激发群众参与协商的热情。

　　三是要畅通群众议事渠道。积极借鉴梅州市蕉岭县“六事”乡村治理创新模式，畅通群众议事的渠道，丰富群众参与的形式。要结合实际，以村议事平台、老人联谊会等群众议事平台为基础阵地，不断延伸和拓展议事场所。可把议事的固定场所拓宽到田间地头、村头巷角，打造更多百姓议事亭、村民议事厅等群众议事平台。要深入开展群众说事、民情恳谈、百姓议事、妇女议事等协商活动，引导群众积极参与乡村建设，激活基层最广大的治理“细胞”。

　　乡村治理、乡村振兴，是中华民族伟大复兴中不可回避的重要章节。只有全社会各阶层紧密团结在党和政府的周围，不断解放思想、勇于实践、戒骄戒躁、久久为功，方能取得预期之成效。

　　编校：郭欢

　　网络：吴飞飞

　　监审：侯欣怡

　　终审：魏文源