问题提出

　　在2020年2月5日，新华社授权发布中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，这是21世纪以来第17个指导“三农”工作的中央一号文件，涉及农民增收、农业产业化、新农村建设等。中央密集对“三农”领域持续不断的政策输出，可见农村在社会发展中占有重要地位，同时，也凸显出“三农”问题急需解决。本文通过分析2001-2020年宁夏政府工作报告文本，找出政府工作报告中关注的乡村治理内容，梳理其发展轨迹，总结宁夏乡村治理政策关注点的轨迹变化。

理论基础与研究设计

　　“注意力”一词最先在心理学领域被研究，主要基于听觉或视觉的刺激对于个体的注意力分配及选择。布莱恩·琼斯在《再思民主政治中的决策制定——注意力、选择和公共政策》中将对政府注意力的探讨纳入政府决策领域。他认为所有的决策都会涉及信息的筛选与甄别、剔除掉不重要或不棘手的信息，从而在既定的决策制定环境中判定政策议题的优先性。政府所注意和关注的问题才会进入政策议程，政府注意力在不同时间、不同社会情境下的变化会引起政策的变迁。

　　政府工作报告是政府纲领性的官方文件，其总结过去一年所取得成绩，也为下一年的政府工作做部署。进入政府工作报告的内容意味着引起政府注意并进入政策议程中，是各级政府行政成本投入的指向。因此，本文选取2001-2020年宁夏政府工作报告文本为研究对象。通过对宁夏政府工作报告文本的分析，发现政府聚焦乡村治理的内容及其注意力的变迁。

宁夏乡村治理不同阶段的注意力分布 ——基于2003-2020年政府工作报告文本分析

农业

　　农业是国家经济的基础，对经济发展发挥着重要作用。“三农”问题的凸显，让农业、农村、农民的发展紧密联系在一起。本文提取2001-2020年宁夏政府工作报告中四个规划阶段的农业高频词(见表1)。

表1 2001-2020年宁夏政府工作报告中四个规划阶段的

农业高频词

　　从词频可以看到，“十三五”规划开始有关农业的词频在降低，政府对农业的注意力在降低。2016年，精准扶贫成为政府建设乡村主要任务，农业篇幅比重大幅度降低。第二，从高频词来看，农业的发展与农民增收紧紧联系在一起，农业产业化的目的就是促进农民的增收。第三，农业产业化在不同规划阶段不断升级，“十五”计划阶段确定特色优势产业，“十一五”规划阶段以农业示范区发展现代农业，“十二五”规划阶段以农业基地并且主推葡萄酿酒产业发展现代农业，“十三五”规划阶段进一步推动农业升级，提出发展精品、品牌、字号、绿色的农业。第四，农业产业化过程中，经营主体从单一到多元，在龙头企业的基础上，家庭农场和农民合作社成为农业产业化经营主体。

扶贫

　　在2001-2020年中，扶贫一直占有政府工作报告中一席地位。政府对扶贫注意力逐渐提高，注意力范围和注意力点也在不断扩大和转移。本文提取2001-2020年宁夏政府工作报告中四个规划阶段的扶贫高频词(见表2)。

表2 2001-2020年宁夏政府工作报告中四个规划阶段的扶贫高频词

　　第一，从词频来看，政府对扶贫的注意力呈现的是“高-低-高”的V字形变迁。第二，政府在不同阶段扶贫工作呈现不同关注点，“十五”计划期间，扶贫主要以农业产业扶贫为主，劳务输出、生态移民方式为辅促进农民增收，同时，控制人口增长也成为扶贫措施。“十一五”规划期间，扶贫在产业扶贫、生态移民、劳务输出的基础上增加对口帮扶、农民就业的方式。相对于“走出去”的方式，新增引进来的对口帮扶，如福建和宁夏对口帮扶建设的闽宁镇成为扶贫一个典范。“十二五”规划期间，生态移民成为主要抓手，慈善成为新的扶贫方式。“十三五”规划成为扶贫的主阵地，精准扶贫成为乡村治理的主旋律，通过建档立卡的方式精准定位贫困户，通过对口帮扶精准扶贫，以政策供给和组合的方式投入扶贫运动中。

农村环境

　　农村环境治理是政府乡村治理关注的问题之一。本文提取2001-2020年宁夏政府工作报告中四个规划阶段的农村环境高频词(见表3)。

表3 2001-2020年宁夏政府工作报告四个规划阶段的农村环境高频词

　　第一，政府对农村环境注意力从生态到生态与人居环境并重，“十五”计划期间，生态环境建设是政府主要任务，“十一五”规划开始，农村成为高频词，在社会主义新农村建设、美丽乡村和乡村振兴战略实施下，农村人居环境改善成为政府注意力范围和首要任务。第二，政府对农村环境注意力范围不断扩大。在社会经济高速发展时，农村环境问题成为其发展的负效应，水土流失、沙漠化、农村水污染、垃圾围村、道路不通、饮水困难等制约了农村发展。“十五”计划以退耕还林还草为主的生态建设扩大到农村道路、清洁能源、客运、住房、面源污染等综合治理。

农村改革

　　21世纪以来，“三农”问题被政策制定者所注意，农村改革被关注。本文提取2001-2020年宁夏政府工作报告中四个规划阶段的农村改革高频词，得出“十五”计划期间，高频词有税费改革(6)、土地流转(4)、粮食流通改革(3)、农村合作社培育(3)。“十一五”规划期间，高频词有粮食流通改革(4)、税费改革(3)、农垦、林权改革(3)、土地改革(2)。“十二五”规划期间，高频词有土地(6)、户籍(2)、农垦、农林(1)、社保(1)。“十三五”规划期间，高频词有土地(8)、抵押(4)、资产(4)、三权分置(3)。

　　第一，从词频来看，政府对农村改革关注较低，变化幅度不大。改革是漫长缓慢的，20年来，宁夏政府针对农村改革的注意力处于稳定阶段。第二，土地改革一直是政府所关注的，注意力不断上升。党的十八大以来，农村土地制度的改革成为注意力焦点。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，确立农村集体土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”。2016年12月，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出在明晰农村集体产权、引导农民发展股份合作的同时，注重完善集体产权权能，赋予农民对农村集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等相关权能。

宁夏乡村治理政府注意力变迁分析

　　综上，自2001年来，宁夏政府乡村治理关注内容主要集中在农业、扶贫、农村环境、农村改革四个方面。在不同阶段，不同治理领域，政府注意力发生变化(见图1)。

图1 文本覆盖率

　　第一，农业占据政府乡村治理注意力核心地位。从文本覆盖率可以看到，2016年以前，政府注意力主要分配给农业，与其他领域相比，农业文字覆盖率遥遥领先并占据主导地位。从发展变迁轨迹可以看出，农业变迁与扶贫、农村环境、农村改革是同向变动的。在乡村建设的“三农”关系的论述上，农业是第一位的，农业发展促进农民增收，可见，扶贫、农村改革、农村环境是农业发展的条件，农业是核心。2016年以后，政府把目光投向扶贫和农村全面建设，农业文本阐述大幅度降低。

　　第二，政府乡村治理注意力不断丰富。通过本文乡村治理内容的阶段分析，可以看到，在不同治理领域，其内容、方式、发展导向、区域都在多元化。在农业领域是农业产业化不断升级、关注点在不同时期完全不同。在扶贫领域是扶贫方式增加、精确、多元，关注点处于递增的趋势。在农村环境方面，生态环境建设关注在降低，人居环境改善关注比重逐渐上升。在农村改革领域，关注点一直围绕着土地制度改革，提出不同发展阶段的改革方向。

　　第三，乡村治理不均衡仍然存在。“十三五”规划之前，农业在政府引导、支持、政策倾斜下快速发展，与此同时，乡村扶贫、环境、改革的发展进程缓慢。农业发展导致农村污染严重，扶贫保持较低的注意力。乡村治理领域不均衡差距较大且存续时间长。2016年，精准扶贫政策执行加速扶贫进程。2017年，地方政府纷纷推行乡村振兴战略，扶贫和农村建设文本第一次超过了农业。

　　第四，农村改革缓慢。20年来，农村改革在文本量、内容上都没有大的变化，可见，改革是复杂的、缓慢的。2001-2010年，以减轻农民负担的税费改革取得较大成绩，尤其是农业税的取消，使得农业发展进入新的阶段。但是围绕土地制度的改革一直是每年政府工作报告中农村改革的主题之一，进展缓慢。

　　第五，乡村治理分散型向整体性治理转变。政府乡村治理的逻辑是问题导向式治理，出现问题，解决问题，呈现出分散的、职能式治理。乡村振兴战略的实施使乡村治理从分散的、职能式治理向统一的、整体性治理发展。

　　本文基于2001-2020年宁夏政府工作报告分析政府乡村治理注意力分布和变迁轨迹。通过NVIVO12软件分析政府工作报告文本，确定政府在乡村治理中将注意力主要分布在农业、扶贫、农村改革和农村环境。通过文本覆盖率的比较，农业所占据的注意力远远超过扶贫，农村改革和农村环境。但2016年国家精准扶贫的强力推动，扶贫一跃成为政府首要行政任务，2017年乡村振兴战略实施，农村建设成为政府推动乡村治理的第二大任务。从不同治理领域注意力变迁轨迹来看，政府的注意力在不断多元和创新。时代的变迁倒逼着政府不断转移注意力来创新。

　　编校：罗学茹

　　网络：吴飞飞

　　监审：李保燕

　　终审：魏文源