根据第七次人口普查数据，我国60周岁及以上人口为2.6亿，占总人口的18.7%，同时，农村60周岁及以上人口占总人口的23.81%，比城镇高出7.99%。我国已进入了人口老龄化的加速发展期，且农村的人口老龄化发展更加迅速。如何促进和鼓励日益庞大的老年人群体继续发挥作用是接下来养老事业发展的突破口，发展农村互助养老成为积极应对人口老龄化国家战略的重要路径。

问题的提出

　　随着国家对老龄工作的重视，农村互助养老成为学术界研究热点。学界认为农村互助养老是一种在政府的支持和指导下，整合村内外多方资源，促进老年人开展互助服务的新型养老模式。自2012年河北肥乡互助幸福院的案例被肯定推广后，各地积极探索实践，形成以下三种类型。

　　一是政府主导型。以农村幸福院、互助院为例，他们依赖国家财政或村集体出资，虽有着统一的运营管理，但对社会力量的引导力度不够，养老设施不完善且服务内容单一，内部自治性不足，较为依赖政府的帮扶。二是社会力量主导型。由社会组织或企业统筹资源建立，调动乡村内外的资源建立互助养老，既是主导者也是管理者，缺点是秩序规范难保证，专业能力滞后，资源获取有限，不易取得老年人信任。三是自发式互助型。由村民自我组织，集体或个人出资建设，积极性高，但基于熟人网络，资源有限，缺乏专业管理和服务，后续力量不足，难以持续发展。

　　实践分析表明，无论是单一的政府主导、社会力量主导，还是自发式互助模式，均面临实践挑战，难以独自支撑农村互助养老的可持续发展。因此，转向多元主体合作，汇聚多方力量共同探索农村互助养老的新路径，是实现可持续发展的关键。因此，文章对“多元主体共同参与，如何有效联动”进行深入研究，以多中心治理理论为视角，对浙江桐庐农村互助养老进行深入剖析，探索农村互助养老可持续发展的路径。

多中心治理理论：农村互助养老发展的理论基础

多中心治理理论

　　多中心治理的理论与实践基础源于20世纪80年代西方国家开展的一场治理革命，强调多个主体在公共事务治理上参与知识交流与协商一致的多层次、多途径的治理模式，它激励了各行为主体在跨部门沟通与协调中发挥更加积极的作用。公共池塘资源是多中心治理理论主要研究对象，是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源，具有非排他性和竞争性的特征。

　　随着多中心治理理论进入国内，该理论也受到了国内学者的关注，多中心治理理论的本土化过程也在不断完善。国内关于多中心治理的研究分为学理研究和实践探索两条路径，且在不断深化。

多中心治理理论与农村互助养老发展的契合性分析

　　近年来，国内对于多中心治理理论的研究大多集中于某一公共领域或某类公共事务的实践中，积累了符合我国实际的实践经验。聚焦到农村互助养老领域，多中心治理理论为其发展提供了思路，多中心治理理论与农村互助养老的契合性分析如图所示。

图 多中心治理理论与农村互助养老发展的契合性分析

(图片来源：作者自制)

　　1.治理理念合作性为农村互助养老的价值目标提供指引

　　农村互助养老强调老年人之间的互助和参与，价值目标就是为激发治理主体的合作潜能，使多方主体共同参与到农村互助养老中，使发展农村互助养老落脚点在“老有所养”“老有所为”，改善村民的生活情况，营造和谐互助的养老氛围。多中心治理就是为了实现利益的最大化以及满足公众的多样化需求，为互助养老的价值目标提供指引，是为实现资源的最大化利用和满足老年人的多样化需求。

　　2.治理主体多元性为农村互助养老的服务主体提供依据

　　《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出，“在党委领导下，充分发挥政府在推进老龄事业发展中的主导作用，社会参与，全民行动，提供基本公益性产品和服务”。这为养老事业发展格局提出了清晰规划，也说明了农村互助养老的关键是主体多元化。一方面，减少农村互助养老对政府的依赖，减少政府的投入成本，各主体联合形成的资源可以发展壮大农村互助养老，实现“老有所养”;另一方面，也确立了老年人的主体地位，老年人从被动转为主动，做到“老有所为”。多中心治理理论为农村互助养老服务主体多元化提供理论依据，整合农村互助养老发展中多方主体的力量，形成治理新格局。

　　3.互动机制多样性为农村互助养老的发展路径提供思路

　　《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，“老年人需求结构正在从生存型向发展型转变，老龄事业和养老服务还存在发展不平衡不充分等问题”。单一的政府、市场无法满足老年人多样化的需求，农村互助养老在主体多元化理念下把更多的关注点放在丰富服务内容上。多中心治理理论强调开展各主体主动参与公共事务治理的路径和渠道，并在此基础上形成一定的互动和合作，发挥各自的优势，提供更加优质多样的服务内容，为农村互助养老的发展路径提供思路。

多中心治理视角下桐庐农村互助养老的实践探索

　　党的十八大以来，国家和社会对农村互助养老的关注与日俱增，农村互助养老为农村养老事业的发展提供了有力补充。农村互助养老是一个新课题，更是一篇实践性更强的应用题。本文从治理理念、治理主体、治理机制三方面深入剖析桐庐县农村互助养老的实践探索。

农村互助养老治理理念合作化

　　桐庐县是杭州市目前唯一荣获“中国长寿之乡”称号的区县，全县60岁及以上人口已超出10万人，占户籍总人口的25%，且农村老年人占全县老年人口总数的70%，如何完善养老服务体系，是桐庐县委县政府十分重视的民生大事。桐庐县从2011年就开始积极探索农村互助养老，满足老年人多样化的养老需求是集全县之力共同推进的养老事业，经过十余年的发展，多元主体共同建设“结对互助网”，探索互助养老模式已初显成效。

农村互助养老治理主体多元化

　　多中心治理的核心就是多元主体共同参与公共事务的治理中并承担起职责，也由原来的单中心变成多中心互动合作的治理模式。桐庐农村互助养老的发展过程中，政府、社会和公众积极参与其中，推动农村互助养老的发展。

　　首先，政府扮演着规则制定者的角色。2013年，桐庐县委县政府颁布了《关于全面推进“三位一体”居家养老服务体系建设的实施意见》，倡导在行政村层面建立养老互助会与互助小组，实施结对帮扶机制，主要聚焦于为高龄及失能老人提供日常生活上的援助。推动建设老年食堂、老年协会、银龄之家等老年友好型服务设施，并搭建老年人互助的平台。此外，该方案还明确了资金来源，规定了养老互助会的补助经费由县、乡两级财政按7:3的比例分担，保障农村互助养老发展。其次，社会力量在技术和服务层面贡献力量。通过“互联网+养老”平台，政府发放“重阳币”补贴，社会力量上传服务项目，老年人可下单享受服务并赚取“重阳币”。同时，乡贤及爱心人士助力互助养老，如百江镇联盟村则引导社会力量捐赠200万元，设立了养老服务专项慈善基金。再次，公众在培养互助意识方面发挥着关键作用。作为农村互助养老发展的核心力量，公众在政府的积极宣传下，受到养老互助会平台的激励，并以“重阳币”的使用为媒介，以各种形式投身于互助养老之中。例如，自主成立“银龄互助”老年志愿服务队，以团队形式逐步参与到互助养老活动中，在老年食堂、老年协会、免费医疗咨询等场所提供志愿服务。

农村互助养老互动机制多样性

　　多中心治理理论的互助机制不是简单的单一主体下达命令，其他主体遵从的模式，而是每个中心都可以自由地与其他中心进行交流，沟通协调会让信息横向传达，打破了封闭的信息链，多个主体共同决策。桐庐县在推动农村互助养老的发展中，各主体间形成了多样的互动机制。一方面，利用“百姓日片区恳谈会”“新村夜话”“斗笠议事会”等“民呼我为”平台，围绕百姓养老需求、如何更好提升老年人服务等百姓关心的热点民生问题进行交流互动，建立公开透明的沟通协商机制。另一方面，构建高效激励机制，用于养老服务体系建设的专项资金，对于积极参加农村互助养老、辐射到的镇村老年人的服务力度比较大的微型养老机构给予一定的补助。相关人员将互助养老服务上传到志愿汇平台中，用“益币”来累计公益服务时长的形式激励志愿者加入到养老队伍中来。

多中心治理视角下进一步提升农村互助养老发展路径的思考

　　多中心治理理论强调的是政府、社会力量和公众之间的协作，不仅仅是依靠政府单方面治理，各主体之间应当建立起相互认同、友好协商、团结合作的双向协作关系。以下基于多中心治理理论，从治理理念、治理主体、互动机制三方面就进一步为农村互助养老发展路径提出以下几点思考。

强化责任意识，提升治理理念合作性

　　构建责任意识是多元主体治理的首要条件，增强政府、社会力量以及公众和家庭对于农村互助养老的合作意识，不仅要靠制度、规范的约束，还要从客观上转化成为自我责任意识，继而促使自己的行为规范。一是强化以公共利益为导向的民生观，改变追求经济发展为目标的价值观。农村互助养老是一项长期系统性的工作，要坚持把农村互助养老作为养老体系的重要组成部分和民生大事来开展工作。二是引导公众明确自己的主体责任。积极通过培训、宣传资料去认识到互助养老的内容以及重要性。三是鼓励社会力量积极主动参与到互助养老中来。企业、社会组织在农村互助养老中同样承担着不可或缺的责任，要明确人口老龄化问题是重大的民生问题，与每个人都息息相关，充分利用好现有资源助力农村互助养老的可持续发展。

整合各方力量，强调治理主体多元性

　　农村互助养老中“多中心治理”意味着在农村互助养老的发展和运转中，除政府这一行政主体外，还应当结合社会、市场、公众等力量，充分发挥多中心协同治理效果。

　　首先，政府需在农村互助养老方面发挥引领作用，强化顶层设计，注重规划布局，并有效整合乡村、志愿者和社会组织的各类资源，确保资源、待遇和人员配置得当。村“两委”应充分利用养老互助会这一平台，深入群众，细致关注老年人的实际需求，不断优化服务方式，激发村民的互助热情。其次，社会力量应携手合作，共同提升养老服务质量，丰富服务内容。可以依托微型养老服务机构与互助小组，充分利用“互联网+互助养老”平台，构建出符合老年人实际需求的服务体系。同时，应组织老年人学习使用智能设备，拓宽社会资源参与渠道，实现资源的高效利用。最后，公众应主动增强互助能力，深入了解互助养老的诸多优势，积极参与各类互助活动，在享受福利的同时实现自我价值。老年人应积极参加培训，不断提升自身的自助与互助能力。家庭也应鼓励成员参与其中，共同推动互助养老的良性循环。

完善参与机制，构建互助机制多样性

　　农村互助养老多中心治理发展路径是多元治理主体在政府赋能制度供给的作用下，基于互动中沟通协商、激励约束来完善互助机制。

　　一是完善制度供给机制。地方基层政府要贯彻落实中央省市关于养老的规划和指导文件，把互助养老的发展作为基层群众工作的重要内容，以满足老年人的多样化需求和多方力量的实际情况来制定制度规范和实施方案。二是沟通协商机制。农村互助养老发展需要社会化力量广泛参与，调动老年志愿服务组织、社会养老机构等，多元主体共同参与，以“新村夜话”“斗笠议事会”等“民呼我为”平台搭建沟通协调平台，提升农村互助养老的发展运作合力。三是完善激励约束机制。依托党建、统战、群团等现有力量发挥养老互助会和互助小组的最大作用，参考“时间银行”、积分兑换制等激励举措，将被动型养老转化为主动型养老，激励低龄、健康的老龄人积极参加养老服务，为高龄、行动不便的老龄人提供服务，同时按照一定的规则记录服务提供者的服务时间。发展农村互助养老，既需要“获得感”，也需要“约束感”，以老年人的需求为出发点，要以制度规范来作为开展互助活动的准则，做好监督反馈机制，推动其良性发展。

　　农村互助养老是积极应对人口老龄化的重要路径，是将“老有所为”和“老有所养”结合起来的重要形式，是提升老年人获得感和幸福感的重要举措。养老是全社会共同的事情，是一项体系性的工作，要形成多元主体广泛参与、多方力量协同推进的农村互助养老发展路径，循序渐进地开展互助养老工作。在“人口规模巨大”的中国式现代化进程中，人口老龄化正在加速发展中，农村养老工作重要且紧迫，在实践中不断优化，在基层实践中积极探寻因地制宜的农村互助养老发展路径，为进一步助推农村互助养老发展提供实践案例和经验思路。

　　终审：魏文源

　　监审：李保燕

　　编校：李晓亚

　　网络：吴飞飞