以工代赈在促进农村劳动力就业增收、增强劳动技能方面发挥了独特的作用。文章从以工代赈的历史沿革和政策演进入手，分析以工代赈对农村劳动力就业增收的作用，针对推进中存在的覆盖面不够广、示范带动效果不佳及短期效益明显、内生动力带动不强、项目组织实施有待加强等挑战，提出加大以工代赈实施力度、优化项目建设组织方式、多种方式提高务工群众技能等建议，以期为以工代赈推动农村劳动力就业增收和政策完善提供参考和借鉴。

　　作为一项德政工程、民心工程，以工代赈能为群众特别是县域内农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体提供大量务工岗位，是促进农村劳动力就近就业增收、提高劳动技能的一项重要政策。相关数据显示，2024年，以工代赈就为332万名低收入群众提供了就近就业岗位、同比增长31%，向参与务工的群众发放劳务报酬478亿元、同比增长32%，实施了农村小微型基础设施项目2 726个，在2.4万个重点工程项目中推广以工代赈方式，有力促进农村劳动力就业增收、改善农村基础设施条件。

以工代赈的历史沿革和政策演进

　　以工代赈，是指政府投资建设农村生活、交通等公益性基础设施，以及农牧林草、乡村文旅等产业发展配套基础设施，鼓励引导群众通过参与工程建设获得劳务报酬的一项重要政策。这类项目对组织群众务工人数、发放劳务报酬比例等都有严格规定。“以工代赈”一词最早出现在北宋时期，当时工赈方法在灾荒赈济、水利工程修筑中得到广泛应用，并成为制度化的政府行为，迎来第一个发展高潮。明清时期，当权者借修筑堤坝、疏浚河道等项目，给予百姓雇佣报酬的做法渐趋成熟。民国时期，战乱频仍，灾荒不断，中国华洋义赈救灾总会等民间义赈组织相继出现，赈灾成效显著。改革开放以来，以工代赈经过多次拓展和优化完善，政策体系逐步丰富，政策内涵和外延不断拓展，先后经历实物形式的以工代赈和货币形式的以工代赈。“十四五”以来，以工代赈的实施范围和建设领域进一步拓展，向农业农村基础设施建设领域推广，并加大重点工程项目以工代赈力度，已由专项扶贫政策转型升级为综合性帮扶政策。

以工代赈对农村劳动力就业增收的作用

拓宽就近就业渠道

　　为最大程度挖掘和创造更多的就业岗位，对于使用以工代赈专项资金实施的项目，管理上有明确规定，具体施工过程中，能借助人工完成的工程量，都应优先采用人工方式，减少机械设备使用;在选择务工人员时，优先组织当地群众参与项目建设，而非聘请专业施工队伍。当地群众优先以项目所在乡(镇)范围内的群众为主，如不能满足工程建设用工需求，可拓展至本县邻近乡镇。在保证项目质量、进度和效率的前提下，充分挖掘采取以工代赈方式实施的重点工程项目和中小型农业农村基础设施项目的用工潜力，让广大农村劳动力不用背井离乡，就能在自己家乡参与到各类工程建设，实现就地就近就业。以某镇2024年实施的以工代赈项目为例，项目修建蔬果种植基地配套村道1500米、水沟渠6500米、巷道1500米、机耕路5000米，总投资560万元，项目建设通过补齐农村基础设施短板，极大地改善了蔬果种植基地产业发展配套基础设施条件，吸纳了当地有劳动能力、有意愿投工的农村劳动力151人参与，从事混凝土摊铺平整、收光磨面切割、材料转运、洒水养护、水渠模板施工等多个环节，创造了就业岗位，也让村民在把家园建设维护好的同时又能获得收入，更有获得感和成就感，做到“一钱多用”“一举多得”。

增加农民劳动收入

　　对于获得以工代赈中央预算内投资支持的项目，按要求，劳务报酬发放金额要占中央补助资金的比例不低于30%。采用施工单位实施的项目，在选择施工单位时，能否执行以工代赈相关要求是重要参考因素，施工单位必须承诺落实劳动报酬比例要求。采用村民自建、先建后补等方式组织村民实施的项目，要求建立有效的资金报账机制，确保村民获得合理劳务报酬。劳务报酬一般通过银行卡发放，支付周期最长不超过一个月。由项目业主单位或施工单位按照统一规范的要求，建立完善的发放台账，详细记录发放情况，经县级发改部门、项目所在地乡镇政府、村(居)民委员会负责人逐级审定并确认，杜绝拖欠克扣行为，资金使用透明公开。以某镇道路硬化建设以工代赈项目为例，项目新建水泥硬化道路长3500米、护坡300米，总投资仅200万元，通过政府投资引导项目建设，改善了交通条件，有效带动了当地乃至周边乡镇农村劳动力就业34人，发放劳务报酬40.77万元，人均实现增收约1.2万元。项目建设不仅方便了村民生产劳作，还促进了当地毛竹产业发展。项目所在村拥有山地面积21850亩(约14.57平方千米)，毛竹山9850亩(约6.57平方千米)，部分毛竹生长位置偏远，竹子难以运出，道路的打通大大降低了毛竹采伐运输成本，增加了竹农收入。

提升群众劳动技能

　　以工代赈要求项目所在地统筹各类符合条件的培训资金和资源，依托以工代赈专项投资项目，结合项目区群众务工意愿和用工需求，有针对性地开展劳动技能培训和安全生产培训。农村低收入群众在参与劳动和技能培训过程中，既能获得劳动报酬，又能提升劳动技能，有效增强依靠自身劳动实现增收致富的能力。以某镇2024年实施的以工代赈项目为例，施工单位结合项目用工需求，利用施工场地、机械设备等开展培训302人次，培训内容包括各工种的基本技术要领、操作规程等，涵盖工程施工安全知识、施工工具的操作技巧等，帮助参与务工人员掌握实际操作技能，实现“零工变小工、小工变大工”的转变。同时，结合项目建成后运行管护的用工要求，施工单位还对部分参与务工的群众开展了专门的管护培训，帮助低收入群体优先在基地内就业。通过以工代赈项目实施和技能培训，务工群众在增收的同时，掌握了更多实用的劳动技能，实现从单纯的体力劳动者逐步向具备一定专业技能的技术工人转变，不仅为个人的发展带来了新的机遇，也为当地经济社会的发展注入了新的活力。

以工代赈推进中存在的一些挑战

　　尽管以工代赈政策在实施过程中取得了显著成效，但也面临着一些亟待解决的问题。

覆盖面不够广，示范带动效果不佳

　　以工代赈项目资金主要投向欠发达地区，单个项目中央资金支持金额一般不高于800万元不低于200万元，省级资金支持金额一般不高于300万元不低于100万元，项目资金有限，制约政策“杠杆”效应发挥。以某县2022年到2024年实施以工代赈项目情况来看，每年可获得的中央、省级以工代赈资金支持项目约1.3个，项目平均投资约500万元，而该县每年申报的以工代赈项目约5个，获得资金支持项目比例仅26%，获得资金项目覆盖乡镇比例低于10%。项目投资不大，工期较短，项目实施过程中虽吸纳了较多当地群众就业，但项目结束后，群众无法继续从该项目中获得稳定收入，以工代赈“以点带面、以小做大”作用未能充分发挥。

短期效益明显，内生动力带动不强

　　以工代赈项目主要建设基础设施工程，多由政府主导。近年来，国家加大实施以工代赈的力度，项目资金确有大幅增加，但鲜见社会帮扶资金和公益资金流入。基层地方财政收入总额小、自身财力薄弱，不少项目存在配套资金筹集困难的问题，部分项目投资规模缩减，实际完成投资与批复的总投资差距较大，部分项目实施过程中劳务报酬发放不及时，影响了赈济效果发挥。同时，对低收入群体内生动力激发不足，消极、懒散的态度影响就业，部分群众由于年龄偏大，参与项目建设较为困难，同时，岗位不稳定，对以工代赈参与度不高。

项目组织实施有待加强

　　扶志扶智、多劳多得、勤劳致富，积极鼓励并引导群众凭借诚实的劳动增加收入、走向富裕，同时提升自身素质与技能水平，是以工代赈坚守“赈”的初心，是谋划项目、安排资金、实施工程的出发点和落脚点。但是，部分地方在以工代赈政策落实和项目实施中仍存在不少问题，例如，有的项目前期工作不够扎实，开工前未对所在地周边困难群众务工需求进行摸底，未形成务工群众名单，导致吸纳的本地务工群众不足;有的项目虽然在实施方案中明确了劳务报酬发放金额和占补助资金的比例，但在实施中未严格管理，以工代赈项目劳务报酬发放比例未达要求，无法保障“赈”的作用充分发挥;有的项目缺少实施以工代赈的公告公示，周边群众虽然知晓相关项目，但无渠道报名参加务工。

进一步发挥以工代赈政策效应的建议

加大以工代赈实施力度

　　进一步拓展以工代赈实施范围和受益对象，扩大建设领域，增加赈济模式。围绕农村生产生活、农村交通、水利、文化旅游、林业草原等领域，选择投资规模小、技术门槛低、劳务用工量大、工程机械作业少的重点工程项目配套基础设施，尽可能多地通过实施以工代赈。推广“农村公益性基础设施建设+劳务报酬发放+就业技能培训+公益性岗位设置”和“农村产业发展配套基础设施建设+劳务报酬发放+就业技能培训+资产折股量化分红”等综合赈济模式。建设农村公益性基础设施，开发建后管护公益性岗位，用于吸纳当地的弱劳力或半劳动力。建设农村产业发展配套基础设施，将形成的经营性固定资产确权给村集体，建立合理的利益联结机制，让群众持续分享收益。引导非政府投资的公益性项目采取以工代赈方式扩大就业容量，发挥以工代赈“杠杆”效应，通过以工代赈资金吸引社会资本投入，撬动企业投资建设，解决配套资金不足问题。乡镇和村(居)民委员会，应把握“先有群众，后有项目”的原则，积极摸底当地农村劳动力情况，提前摸清项目所在地是否有困难群众就业需求、当地劳动力数量、群众务工技能等情况，找准适合实施以工代赈项目，确保资金项目安排在有就业需求、劳务报酬能发到位的地方。

优化项目建设组织方式

　　用好以工代赈项目可以实施不进行招标的特殊政策，要尽量简化或合并办理可研报告等审批，简化用地、环评、乡村规划许可、施工许可等审批手续，更多采取村民自建方式，把项目资金尽可能多地用于群众务工增收。鼓励通过组建县乡两级政府乡村振兴公司、劳务公司、村级劳务合作社或施工队、村民理事会等自主承担建设和管理项目。项目业主单位应建立劳务沟通协调的有效机制，根据群众务工需求摸底调查结果，认真编制可行性研究报告及群众务工组织方案，并按要求区分项目劳务工程量和机械工程量，科学论证群众用工数量、务工工程量的具体规模，细化务工岗位不同类别、数量、时间和劳务报酬标准，明确务工组织领导架构以及务工管理的具体措施等内容。施工单位承担起群众务工管理具体职责，认真做好务工人员考勤记录、台账登记，充分利用施工场地和机械设备，积极开展技能培训活动，按时、足额发放劳务报酬，切实保障劳动者的合法权益。监理单位要将施工单位对群众务工的管理纳入工程监理的重点范畴，进行严格监督与管理。

多种方式提高务工群众技能

　　在组织群众参与工程建设的基础上，注重提升群众劳动技能，围绕项目建设用工需求，服务保障环节以及项目建成后续发展和用人需求，根据不同年龄、性别、技能水平的群众，特别是脱贫人口、防止返贫监测对象和超过法定年龄仍有一定劳动力的群众，分层分类有针对性地开展技能培训。项目开工前开展岗前培训(含安全教育、技术标准、施工技能、现场实操等内容)，施工过程中开展实践技能培训(含安全教育)，项目结束后开展就业技能培训总结。探索通过委托职业学校、技工院校、职业培训机构、行业商会协会等组织开展劳动技能培训，提升农村劳动力在中小型机械设备操作方面的技能。统筹各类符合条件的财政资金、企业投资，支持就业技能培训、公益性岗位设置需要，提升项目区群众稳定就业能力，提高就业积极性。

以工代赈政策的未来展望

　　展望未来，以工代赈政策的实施力度有望持续加大。国家层面应更大力度促进就业，以工代赈的覆盖范围将不断拓展，全面支持农村中小型公益性基础设施和产业发展配套设施，包括森林防火通道和造林抚育管护便道等小型林草生态治理项目、通村道路和入户路硬化及农村生活垃圾污水处理设施建设等美丽宜居村庄整治提升工程、受灾村庄道路修复和田间道路(机耕道)等小型灾毁水毁基础设施恢复重建工程等，扩大以工代赈投资规模。项目承接和劳务组织方式将更加灵活，简化以工代赈项目发包程序、改革项目承接方式、创新劳务组织模式，积极探索并大胆创新能够有效动员当地群众参与以工代赈项目及采用以工代赈模式开展的农村中小型项目建设中的可行途径，因地制宜推广“村民自建”“村工程、乡建公司承建”等模式，扩大就业吸纳容量和劳务报酬发放规模。赈济模式将进一步拓展，在严格落实群众务工组织和及时、足额发放劳务报酬的基础上，突出“鱼渔双授”“志智双扶”，激发群众内生动力。

　　以工代赈作为一项具有深远意义的帮扶、发展举措，在促进农村劳动力就业增收方面发挥了不可替代的重要作用。通过拓宽就业渠道、增加收入水平、提升劳动技能等多种方式，以工代赈既助力了全面打赢脱贫攻坚战、促进了农民就业增收、美丽乡村建设和乡村治理水平提升，还缩小了地区发展差距、促进了区域协调发展，实现了投资、就业、收入和消费的有效贯通。为了更好地发挥以工代赈政策的作用，要继续加大以工代赈实施力度、优化项目建设组织方式、多种方式提高务工群众技能，不断总结经验，完善政策体系，确保这一政策能够更好地惠及广大农村劳动力，为实现农村地区的可持续发展贡献更大的力量。

　　终审：魏文源

　　监审：罗学茹

　　编校：王文娟

　　网络：吴飞飞